Le numerose sentenze, emesse dai diversi livelli giurisdizionali sulle molteplici tematiche che ruotano attorno al settore del diritto dell’ambiente e dell’energia, hanno costituito, e costituiscono, un utile ed indispensabile strumento per comprendere le “dinamiche applicative” della normativa, per indirizzare l’azione amministrativa verso la corretta e sostenibile gestione della pianificazione energetica e per aiutare gli operatori del settore a muoversi con meno incertezze. Ma non bastano a cambiare il confuso quadro normativo, che penalizza investimenti e un futuro all’insegna delle molteplici sostenibilità.
Con la recente sentenza n. 275 del 21 ottobre 2011 la Corte Costituzionale si è pronunciata per la prima volta sulla legittimità costituzionale di alcune norme contenute nelle “linee guida rinnovabili” (DM 10 settembre 2010) , pubblicate poco più di un anno fa, dopo anni di attese, durante le quali le regioni, pur non potendo, avevano esercitato una competenza pianificatoria “in negativo”, individuando aree e siti non idonei all'installazione di specifiche tipologie di impianti, approfittando del vuoto normativo-amministrativo in materia (Corte Costituzionale, n.119/10).
In seguito all’entrata in vigore del dm 10 settembre 2010, non tutte le regioni hanno emanato le proprie linee guida, e quelle che si sono date da fare hanno promulgato normative fra di loro non omogenee per impostazione e metodo: gli approcci differenti hanno riguardato la profondità di analisi dei criteri delle linee guida; le fonti rinnovabili di volta in volta considerate; la puntigliosità con la quale sono stati elencati i siti non idonei (il che non equivale propriamente all’indicazione di criteri guida, ma a vere proprie esclusioni); le soglie di potenza cui fare riferimento; la tipologia di atto adottato (d.g.r.; l.r.;…).
In questo complesso scenario normativo, la provincia autonoma di Trento – che rientra fra quelle che non hanno dettato proprie linee guida in merito – ha impugnato alcuni punti del dm 10 settembre 2010, relativi al riparto di competenze in materia di energia ed ambiente fra Stato, regioni ed enti locali.
In particolare, oggetto del conflitto di attribuzioni fra enti erano le norme che riguardavano:
a) la possibilità per le sole regioni e le province autonome di porre limitazioni e divieti in atti di tipo programmatorio o pianificatorio per l'installazione di specifiche tipologie di impianti alimentati a fonti rinnovabili, esclusivamente nell'ambito e con le modalità di cui al paragrafo 17 (aree non idonee) (punto 1.2. delle linee guida nazionali);
b) la possibilità, per le regioni e le province autonome, di procedere all’indicazione di aree e siti non idonei alla installazione di specifiche tipologie di impianti, secondo le modalità di cui al presente punto e sulla base dei criteri di cui all'allegato 3, al fine di accelerare l'iter di autorizzazione alla costruzione e all'esercizio degli impianti alimentati da fonti rinnovabili (17.1.);
c) il compito delle regioni e delle province autonome di conciliare le politiche di tutela dell'ambiente e del paesaggio con quelle di sviluppo e valorizzazione delle energie rinnovabili, attraverso atti di programmazione congruenti con la quota minima di produzione di energia da FER loro assegnata (burden sharing, 17.2.), e
d) l’obiettivo stabilito nell’allegato 3 il quale, nello stabilire i criteri per l’individuazione di aree non idonee, mira non già a rallentare la realizzazione degli impianti, ma ad offrire agli operatori un quadro certo e chiaro di riferimento e orientamento per la localizzazione dei progetti.
Si tratta di norme con le quali, in sostanza, nel dettare la normativa di base per l’emanazione delle linee guida, il legislatore ha inteso trovare una modalità di equilibrio tra la competenza legislativa esclusiva dello Stato in materia di ambiente, la competenza legislativa primaria delle Province autonome in materia di paesaggio e la competenza legislativa concorrente, in materia di energia.
Sono le stesse conclusioni cui è pervenuta la Corte Costituzionale in passato, allorché – nel precisare che «il bilanciamento tra le esigenze connesse alla produzione di energia e gli interessi ambientali impone una preventiva ponderazione concertata in ossequio al principio di leale cooperazione» (192/11), e che il paesaggio deve essere considerato come «l’ambiente nel suo aspetto visivo» (226/09) – ha affermato che l’armonizzazione, profilata nell’art. 12 del d.lgs n. 387/03 tra competenze statali, regionali e provinciali costituisce una modalità di equilibrio rispettosa delle competenze di tutti gli enti coinvolti nella programmazione e nella realizzazione delle fonti energetiche rinnovabili.
Un equilibrio importante, allocato a diversi livelli territoriali, perché occorre rendere compatibili le ragioni di tutela dell’ambiente e del paesaggio che potrebbero entrare in collisione, giacché una forte espansione delle fonti di energia rinnovabili è, di per sé, funzionale alla tutela ambientale, nel suo aspetto di garanzia dall’inquinamento, ma potrebbe incidere negativamente sul paesaggio: il moltiplicarsi di impianti, infatti, potrebbe compromettere i valori estetici del territorio, ugualmente rilevanti dal punto di vista storico e culturale, oltre che economico, per le potenzialità del suo sfruttamento turistico.
Sulla base di queste premesse, frutto di una giurisprudenza consolidata, la Consulta ha affermato che alcune delle disposizioni del dm 10 settembre 2010, oggetto del conflitto di attribuzioni sollevato dalla provincia autonoma di Trento, presentano aspetti di difformità rispetto alla modalità di equilibrio, ricavabile dalla normativa statale, e di conseguenza ledono parzialmente le competenze costituzionalmente garantite della ricorrente.
Sono quelli di cui alle lettere a) e b) del precedente elenco puntato:
- il punto 1.2. – sottolinea la Corte – non trova giustificazione né nell’esigenza di mantenere integra la tutela ambientale, né nella necessità che la normativa legislativa e regolamentare provinciale si inserisca nell’ambito delle finalità stabilite nella disciplina europea e statale;
- il punto 17.1. – nella parte in cui si riferisce alle province autonome – non trova giustificazione né in norme di rango costituzionale, né nell’art. 12, comma 10, del d.lgs n. 387/03 e lede, pertanto, per questo aspetto, le competenze costituzionalmente garantite alle province autonome, “a prescindere da ogni considerazione sulla legittimità del decreto ministeriale impugnato rispetto alle leggi statali vigenti, di competenza dei giudici comuni”.
In relazione agli altri due punti delle linee guida nazionali impugnate dalla provincia di Trento, la Consulta ha invece affermato che le disposizioni ivi contenute:
- pur riferendosi alle province autonome (17.2.), contengono invece una serie di obiettivi e finalità a carattere generale, che da un lato non pongono vincoli puntuali e concreti alla ricorrente e, dall’altro, ribadiscono l’obbligo di tutti gli enti – comprese le Province autonome – di rispettare le quote minime di produzione di energia da fonti rinnovabili, stabilite dal piano nazionale di riparto, in attuazione di direttive europee;
- non contengono (allegato 3) alcun riferimento espresso alle province autonome, e sarebbero applicabili alle stesse solo per effetto del richiamo, di cui ai punti 1.2. e 17.1.: tuttavia, il venir meno, per effetto della stessa sentenza n. 275/11 (illegittimità costituzionale dei punti 1.2. e 17.1. del dm 10 settembre 2010), di tale richiamo, “rende automaticamente inapplicabile il predetto allegato 3 alla ricorrente [e con lei, anche alla provincia di Bolzano] e il ricorso, per questo aspetto, diviene, di conseguenza, privo di fondamento”.
Ciò che lascia, o dovrebbe lasciare, perplessi non è la sentenza – giuridicamente ineccepibile – quanto il disorganico sistema politico-normativo che negli anni si è stratificato, e che ne costituisce l’“ossatura motivazionale”.
Accanto al dato astratto della norma-sistema, infatti, occorre tener conto non solo degli effetti concreti che la stessa produce sul piano economico-finanziario e degli impatti che genera nel mercato, ma anche delle problematiche che innesta la sua possibile diversa interpretazione nel tempo (relative all’applicazione/applicabilità dei diversi periodi transitori, sempre previsti, nel passaggio da una normativa all’altra) e nello spazio (relative al concorrere, sulla stessa materia, o su materie connesse, di competenze ripartite fra diversi livelli territoriali).
I confini incerti dei rapporti fra la normativa statale e quella regionale rappresentano, ad oggi, il primo vero grande ostacolo ad una applicazione coerente della normativa, e condiziona qualsiasi analisi del merito della stessa.
La mancanza di una corretta, uniforme e sufficientemente stabile allocazione delle competenze ambientali ed energetiche, infatti, ha effetti negativi sulla certezza delle relazioni giuridiche, perché da un lato impedisce, spesso, di conoscere con precisione l’autorità competente in materia, e le modalità attraverso le quali quest’ultima può esplicare i suoi poteri (che possono variare da regione a regione, a seconda delle diverse regolazioni assunte da ognuna al riguardo) e, dall’altro, perché rischia di creare sovrapposizioni e duplicazioni di titoli autorizzatori, o annose dispute sulle stesse.
Il non semplice riparto delle competenze ambientali ed energetiche si riverbera anche sul rispetto delle tempistiche teoriche imposte dalla legge per la conclusione del procedimento, come ha sottolineato la stessa Consulta nella sentenza n. 265/06, nella quale ha affermato che “la duplicazione dei titoli autorizzatori e, quindi, di ciascun iter procedimentale, determina un’evidente compromissione delle esigenze di tempestività e semplificazione che assurgono al rango di principi fondamentali nel settore e che devono essere osservati dalla regione nell’esercizio della propria potestà legislativa di dettaglio”.
L’intreccio di competenze non allocate uniformemente sul territorio nazionale, infine, rischia di rendere sterile e geograficamente disomogenea la tutela del paesaggio, che merita di essere, invece, coerentemente tutelato a Trento come a Cosenza….
L’incertezza normativa sulla corretta allocazione delle competenze costituisce l’“ossatura motivazionale” di sentenze che (come quella che qui si commenta), pur contribuendo a semplificarne l’applicazione, attraverso un’interpretazione sostenibile, non riescono tuttavia a dissolverne l’incertezza.
Con il risultato di non riuscire, da un lato, a difendere adeguatamente tutti gli interessi coinvolti, ma a privilegiare, nei fatti alcuni, a discapito di altri, e di rischiare, dall’altro, di farci avvitare ancora di più nell’immobilismo che caratterizza questa fase storica, e di trasformare l’analisi di una problematica reale in un esercitazione retorica, “come tutto o quasi in un paese dove non succede mai niente, ma di quel niente si discute tantissimo”.
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