C’era da attenderselo. Nonostante i richiami più volte operati dalle Istituzioni europee al nostro Stato per risolvere la questione dei rifiuti nel territorio della Regione Campania, il problema, ormai radicatosi da anni, si era progressivamente ingigantito, conducendo, da un alto, la Corte di Giustizia ad infliggere reiteratamente condanne nei confronti del nostro Paese per non aver risolto il problema e, dall’altro, il legislatore nazionale ad emanare una legislazione emergenziale con cui erano state introdotte, a far data dal 2008, anche sanzioni penali di maggiore afflittività (punite come delitti e non come contravvenzioni) per cercare di fronteggiare il fenomeno.
I precedenti
L’Italia è sempre stata nell’occhio del ciclone per la mancata gestione della crisi dei rifiuti in Campania. Si registrava, infatti, la tendenza ormai endemica all'emanazione di "provvedimenti tampone" aventi efficacia limitata nel tempo, la cui adozione era imposta da situazioni locali insostenibili, finalizzata a fronteggiare non soltanto situazioni di emergenza in centri urbani ad elevata densità demografica, ma anche situazioni di crisi socio-economico-ambientali nel settore dei rifiuti urbani, speciali e speciali pericolosi. Si erano, infatti, susseguite una indefinita serie di decreti e di ordinanze del Presidente del Consiglio dei Ministri con cui dichiarava lo stato di emergenza in relazione all'aggravamento dello stato di crisi nell'attività di smaltimento dei rifiuti da parte dei comuni sull'intero territorio della regione Campania, soprattutto in materia di bonifica dei suoli, delle falde e dei sedimenti inquinati, di tutela delle acque superficiali e di dissesto idrogeologico del sottosuolo. Per cercare di garantire un più efficace coordinamento si era anche provveduto alla nomina di numerosi “commissari straordinari” chiamati a gestire l’emergenza, dotati di superpoteri, proprio per tentare di risolvere una volte per tutte il problema.
Addirittura, nel 2006 il Ministro dell'Ambiente aveva emanato un’ordinanza (l’ord. 30 giugno 2006, n. 3529, in G.U. 11 luglio 2006, n. 159), con la quale, per superare l'emergenza rifiuti in alcune regioni italiane, veniva istituita una struttura apposita con funzione di coordinamento e di supporto delle attività svolte dai commissari delegati nelle regioni a maggior rischio rifiuti (Puglia, Lazio, Campania e Calabria) in cui era stato dichiarato lo stato di emergenza nel settore rifiuti, con il dichiarato scopo di promuovere la raccolta differenziata e favorire la chiusura in breve tempo di alcune situazioni di emergenza.
Lo stato di crisi cronica della gestione dei rifiuti nella Regione Campania aveva determinato la competente Commissione UE ad avviare un procedimento di infrazione contro l'Italia. La Commissione, in particolare inviava nel giugno 2007 una lettera di costituzione in mora con cui chiedeva l'invio di osservazioni entro un mese, stante l'urgenza e la gravità della situazione. Si riteneva che l'Italia fosse venuta meno agli obblighi della direttiva 2006/12/CE sui rifiuti in particolare per i seguenti punti: 1) mancanza di una rete di impianti di smaltimento idonea ad assicurare un elevato livello di protezione dell'ambiente e della salute umana; 2) gravi lacune nella raccolta dei rifiuti comunali e nella lotta allo smaltimento illegale; 3) accumulo di immondizie abbandonate per strada. La Commissione riteneva, inoltre, che non solo l'Italia dovesse risolvere in tempi rapidi l'attuale crisi, ma dovesse anche creare le premesse per una raccolta e uno smaltimento compatibile con i principi fondamentali della normativa dell'UE, soprattutto allo scopo di proteggere la salute umana e tutelare l'ambiente.
Nel testo della lettera si faceva infatti riferimento allo studio condotto dall'OMS che confermava il rischio elevato di mortalità e malformazioni congenite presente nelle province di Napoli e Caserta. All'esito della procedura, la Corte di Giustizia delle Comunità Europee, con la sentenza C-297/08 del 4 marzo 2010, aveva condannato la Repubblica Italiana, ai sensi dell'art. 226 CE, per la violazione degli obblighi ad essa incombenti in forza degli artt. 4 e 5 della direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 5 aprile 2006, 2006/12/CE, relativa ai rifiuti, non avendo adottato, per la regione Campania, tutte le misure necessarie per assicurare che i rifiuti fossero recuperati o smaltiti senza pericolo per la salute dell'uomo e senza recare pregiudizio all'ambiente e, in particolare, non avendo creato una rete adeguata e integrata di impianti di smaltimento. Con il D.L. 23 maggio 2008, n. 90, recante Misure straordinarie per fronteggiare l'emergenza nel settore dello smaltimento dei rifiuti nella regione Campania e ulteriori disposizioni di protezione civile (in G.U. n. 120 del 23 maggio 2008) convertito nella Legge 14 luglio 2008, n. 123, erano state, nel frattempo, introdotte numerose misure emergenziali, usando anche la mano pesante con gli autori dei reati in materia di rifiuti, puniti come delitti e non come contravvenzioni se commessi nel territorio della Regione Campania.
Nel 2009 veniva emanato il D.P.C.M. 18 dicembre 2009 "Proroga dello stato di emergenza nel settore dello smaltimento dei rifiuti urbani nel territorio della regione Campania" (G.U. n. 303 del 31 dicembre 2009) ed il D.L. 30 dicembre 2009, n. 195 "Disposizioni urgenti per la cessazione dello stato di emergenza in materia di rifiuti nella regione Campania, per l'avvio della fase post emergenziale nel territorio della regione Abruzzo ed altre disposizioni urgenti relative alla Presidenza del Consiglio dei Ministri ed alla protezione civile" (G.U. n. 302 del 30 dicembre 2009), prorogandosi di un altro anno, fino al 31 dicembre 2010, lo stato di emergenza nel settore dei rifiuti urbani in Campania, operata dal D.P.C.M. 18 dicembre 2009. L’emergenza era proseguita nell’anno 2011. Era stato prorogato al 31 dicembre 2011 il regime straordinario di gestione dei rifiuti nella regione Campania con il D.P.C.M. 25/3/2011 (G.U. 31/3/2011, n. 74).
Non meno importante la Legge 24/01/2011, n. 1 (G.U. 24/01/2011, n. 18), di conversione del D.L. 26 novembre 2010, n. 196, recante disposizioni relative al subentro delle amministrazioni territoriali della regione Campania nelle attività di gestione del ciclo integrato dei rifiuti.
Il ricorso davanti alla C.e.d.u.
I ricorrenti erano 18 cittadini italiani, 13 dei quali vivono (ed altri cinque lavorano) nel comune di Somma Vesuviana. Dall’11 Febbraio 1994 al 31 dicembre 2009 era in vigore lo stato di emergenza nella Regione Campania, dichiarato dal presidente del Consiglio dei Ministri a causa dei gravi problemi di smaltimento dei rifiuti urbani. La gestione dello stato di emergenza, come chiarito, era stato inizialmente affidato a dei "commissari". Il 9 giugno 1997 il Presidente della Regione, in qualità di commissario, aveva elaborato un piano regionale di smaltimento dei rifiuti che prevedeva la costruzione di cinque inceneritori, cinque discariche principali e sei discariche secondarie.
Aveva quindi pubblicato un bando di gara per attribuire un concessione di durata decennale per operare il trattamento dei rifiuti ed il servizio di smaltimento nella provincia di Napoli.
Secondo le specifiche del bando, l'aggiudicatario avrebbe dovuto provvedere a garantire la corretta gestione dei rifiuti raccolti, il suo trattamento, la trasformazione in combustibile da rifiuti (CDR) e l'incenerimento.
A tal fine, era prevista la costruzione e gestione di tre impianti di raccolta differenziata e di produzione di carburante nonché di impianti che utilizzano RDF in grado di produrre energia elettrica entro il 31 dicembre 2000. La concessione era stata assegnata ad un consorzio composto da cinque imprese che si era impegnato a costruire tre impianti di produzione di CDR ed un inceneritore. Il 22 aprile 1999, il commissario regionale aveva pubblicato un bando di gara avente ad oggetto la concessione per la gestione del servizio di smaltimento dei rifiuti in Campania. Aggiudicatario era stato un consorzio che aveva costituito la società Fibe Campania S.p.A. L'azienda si era impegnata a costruire e gestire sette impianti di produzione CDR e due inceneritori, garantendo anche la ricezione ed il trattamento dei rifiuti nella regione Campania.
Nel gennaio 2001 la chiusura della discarica di Tufino aveva però portato alla temporanea sospensione dei servizi di smaltimento dei rifiuti nella provincia di Napoli. I sindaci degli altri comuni della provincia avevano autorizzato il deposito temporaneo dei rifiuti nelle rispettive discariche. Il 22 maggio 2001 la raccolta e trasporto dei rifiuti nel comune di Somma Vesuviana era stato affidato ad un consorzio formato da diverse aziende. Successivamente, il 26 Ottobre 2004, la gestione del servizio era stata assegnata ad una società a partecipazione pubblica. Nel 2003 la Procura della Repubblica di Napoli aveva aperto un'inchiesta sulla gestione del servizio di smaltimento dei rifiuti in Campania. Il 31 luglio 2007 il P.M. aveva chiesto il rinvio a giudizio degli amministratori e di alcuni dipendenti della società incaricata della gestione della concessione e del commissario regionale in carica nel periodo 2000 - 2004 e di numerosi funzionari del suo ufficio, con l'accusa di truffa, mancata esecuzione di contratti pubblici, interruzione di un pubblico servizio, abuso di ufficio e gestione non autorizzata dei rifiuti. Un’ulteriore crisi era scoppiata alla fine del 2007, durante la quale tonnellate di rifiuti si erano accumulati per le strade di Napoli e di diverse altre città della provincia.
L’11 gennaio 2008, l’allora Presidente del Consiglio aveva nominato commissario delegato un alto funzionario di polizia, con la responsabilità per l'apertura di discariche e l'individuazione di nuovi siti di stoccaggio e smaltimento rifiuti. Nel frattempo, nel 2006, un'altra inchiesta era stata aperta, questa volta relativa alle operazioni di smaltimento dei rifiuti effettuate durante la fase di transizione in seguito alla cessazione degli accordi della prima concessione. Il 22 maggio 2008, il giudice aveva disposto l’obbligo di dimora per alcuni degli imputati, tra i quali dirigenti, manager e dipendenti della società di smaltimento e trattamento dei rifiuti, responsabili dei centri di riciclaggio dei rifiuti, gestori di discariche, titolari di imprese di trasporto di rifiuti e funzionari dell'ufficio del commissario delegato.
Le accuse andavano dall’associazione finalizzata al traffico di rifiuti, falsi documentali, reati contro la pubblica amministrazione e traffico organizzato di rifiuti.
Le violazioni della Cedu oggetto di attenzione
Basandosi sugli articoli 2 (diritto alla vita) e 8 (diritto al rispetto della vita privata e familiare), i ricorrenti lamentavano che, omettendo di adottare le misure necessarie per garantire il corretto funzionamento del servizio pubblico di raccolta dei rifiuti e attuando inadeguate politiche legislative e amministrative, lo Stato italiano aveva causato gravi danni all'ambiente nella regione Campania nonché posto in pericolo la vita e la salute dei medesimi. Hanno criticato le autorità per non aver informato gli interessati dei rischi connessi per coloro che vivono in una zona inquinata. Basandosi sugli articoli 6 (diritto ad un equo processo) e 13 (diritto ad un ricorso effettivo), i ricorrenti lamentavano che le autorità italiane non avevano preso alcuna iniziativa volta a salvaguardare i diritti della popolazione, criticando ancora i giudici italiani per i ritardi nel perseguire i responsabili.
Il ricorso era stato depositato presso la Corte europea dei diritti dell'uomo il 9 gennaio 2008.
La decisione della Corte di Strasburgo
Le eccezioni preliminari del Governo italiano
Il governo italiano ha sostenuto che i ricorrenti non potevano rivendicare lo status di "vittima". Secondo la Corte, l'elemento cruciale per determinare se l'inquinamento ambientale è idoneo ad integrare una violazione di uno dei diritti tutelati dall’art. 8 della Cedu è accertare l'esistenza di un effetto nocivo sulla vita privata o familiare di una persona e non semplicemente il degrado generale dell'ambiente. Tuttavia, nel caso in esame, la Corte ha ritenuto che il danno ambientale lamentato dai ricorrenti era stato tale da incidere direttamente sul proprio stato di benessere. Di conseguenza, ha respinto l'eccezione preliminare del Governo. Il governo ha inoltre sostenuto che i ricorrenti non avevano esaurito i rimedi previsti dall’ordinamento interno, sostenendo che avrebbero potuto proporre un’azione tendente ad ottenere il risarcimento nei confronti dei soggetti che avevano gestito la raccolta, il trattamento e lo smaltimento dei rifiuti al fine di ottenere il risarcimento del danno subito a seguito del malfunzionamento del servizio, come altri abitanti della regione Campania avevano fatto. Orbene quanto alla possibilità per i ricorrenti di proporre un’azione di risarcimento danni, la Corte ha rilevato che la stessa avrebbe teoricamente condotto ad un risarcimento per equivalente patrimoniale, ma non avrebbe garantito la rimozione della spazzatura dalle strade e da altri luoghi pubblici. La Corte e.d.u. ha inoltre osservato che il governo non aveva prodotto alcuna sentenza di tribunali civili con cui fossero stati riconosciuti danni ai residenti delle zone interessate, ovvero qualsiasi sentenza del giudice amministrativo di condanna a titolo di risarcimento dei danni nei confronti dei soggetti aggiudicatrici delle concessioni. Allo stesso modo, il Governo non ha indicato provvedimenti giudiziari di ammissione dei residenti delle aree colpite dalla "crisi rifiuti” quali parti civili nei procedimenti penali in materia di reati contro la P.A. e l'ambiente. Infine, per quanto riguarda la possibilità di richiedere al Ministero dell'Ambiente di presentare un ricorso per ottenere il risarcimento dei danni ambientali, la Corte e.d.u. ha rilevato che solo il Ministero dell'ambiente, e non i ricorrenti, avrebbero potuto chiedere un risarcimento. L'unica possibilità consentita ai ricorrenti, secondo la Corte, sarebbe stata quella di chiedere al Ministro di proporre ricorso davanti alle autorità giudiziarie: ciò che, secondo la Corte e.d.u., non si può dire costituisca un rimedio efficace ai sensi dell'articolo 35, § 1, della Convenzione.
Tale ultima affermazione, peraltro, presta il fianco ad un agevole critica. Ed infatti, se è ben vero che spetta al Ministro dell’Ambiente l’azione per ottenere il risarcimento del danno ambientale, è tuttavia legittimato a costituirsi parte civile il cittadino che non si dolga del degrado dell'ambiente ma faccia valere una specifica pretesa in relazione a determinati beni, quali cespiti, attività e diritti soggettivi individuali (come quello alla salute), in conformità alla regola generale posta dall'art. 2043 cod. civ. (giurisprudenza pacifica: v., da ultimo, Cass. pen., Sez. III, 26 settembre 2011, n. 34789, imp. V., in Ced Cass. 250864).
Tuttavia, la Corte, ha respinto l’eccezione preliminare del Governo circa il mancato esaurimento delle vie di ricorso interne.
La violazione dell’art. 8
L’art. 8, invocato dai ricorrenti, sotto la rubrica “Diritto al rispetto della vita privata e familiare”, così recita: «1. Ogni persona ha diritto al rispetto della propria vita privata e familiare, del proprio domicilio e della propria corrispondenza. 2 Non può esservi ingerenza di una autorità pubblica nell’esercizio di tale diritto a meno che tale ingerenza sia prevista dalla legge e costituisca una misura che, in una società democratica, è necessaria alla sicurezza nazionale, alla pubblica sicurezza, al benessere economico del paese, alla difesa dell’ordine e alla prevenzione dei reati, alla protezione della salute o della morale, o alla protezione dei diritti e delle libertà altrui».
La Corte ha sottolineato che gli Stati hanno prima di tutto un obbligo positivo, soprattutto in relazione alle attività pericolose, di mettere in atto regole adeguate per lo svolgimento dell'attività in questione, con particolare riguardo al livello di rischio potenziale. Anche l'articolo 8 richiede che il “pubblico interessato” dev’essere in grado di ottenere informazioni che consentano di valutare il pericolo a cui i singoli erano esposti. La Corte ha osservato che il comune di Somma Vesuviana, dove i ricorrenti hanno vissuto o lavorato, era stato colpito dalla "crisi rifiuti". Uno stato di emergenza era stato dichiarato in Campania dall’11 febbraio 1994 al 31 dicembre 2009, i ricorrenti erano stati costretti, dalla fine del 2007 fino a maggio 2008, a vivere in un ambiente inquinato dall’accumulo di spazzatura per le strade. La Corte ha rilevato che i ricorrenti non si erano lamentati dei problemi di salute legati alla loro esposizione ai rifiuti, e che gli studi scientifici prodotti dalle parti avevano fornito risultati contrastanti circa l'esistenza di un legame causale tra esposizione a rifiuti e un aumentato rischio di cancro o patologie congenite. Sebbene la Corte di giustizia dell'Unione europea – che, come visto, si era occupata della questione dello smaltimento dei rifiuti in Campania con la sentenza del 4 marzo 2010 (causa C-297/08) – aveva ritenuto che un significativo accumulo di rifiuti sulle strade pubbliche o in siti di stoccaggio temporanei era tale da esporre la popolazione ad un rischio per la salute, la vita dei ricorrenti e la loro salute non era mai stata in pericolo. La raccolta, il trattamento e lo smaltimento dei rifiuti sono attività pericolose, come tali, lo Stato aveva l'obbligo di adottare misure ragionevoli e appropriate in grado di salvaguardare il diritto degli interessati ad un ambiente sano e protetto. Era vero che lo Stato italiano, dal maggio 2008 in poi, aveva adottato diverse misure e promosso una serie di iniziative che avevano consentito di revocare lo stato di emergenza in Campania il 31 dicembre 2009. Tuttavia, la Corte non ha concordato con quanto sostenuto dal Governo italiano, secondo cui questo stato di crisi era attribuibile a forza maggiore. Pur ritenendo, come il Governo italiano ha fatto, che la fase acuta della crisi era durata solo cinque mesi - da fine 2007 fino al maggio 2008 - fatto sta che le autorità italiane per un lungo periodo non sono riuscite a garantire il corretto funzionamento del servizio di raccolta dei rifiuti e dei servizi di trattamento e smaltimento, con conseguente violazione del diritto dei ricorrenti al rispetto della loro vita privata e del domicilio.
La Corte ha quindi dichiarato che vi era stata violazione dell'articolo 8.
Tuttavia, poiché gli studi commissionati dalla Protezione civile erano stati resi noti dalle autorità italiane nel 2005 e 2008, in conformità con l'obbligo di informare la popolazione colpita, non vi è stata alcuna violazione dell'articolo 8, quanto all’obbligo di fornire informazioni al pubblico.
La violazione degli artt. 6 e 13
Per quanto riguarda la censura dei ricorrenti concernente l'apertura di un procedimento penale, la Corte ha ribadito che né gli articoli 6 e 13 né alcuna altra disposizione della Convenzione garantisce al ricorrente il diritto di aver garantito il perseguimento e la condanna di una terza parte o un diritto di "vendetta privata". Tuttavia, nella misura in cui la denuncia riguardava la mancanza di mezzi di ricorso efficaci nell’ordinamento giuridico italiano attraverso cui ottenere il risarcimento dei danni subiti, la Corte ha considerato che tale censura rientrava nell'ambito di applicazione dell'articolo 13 che, sotto la rubrica “Diritto ad un ricorso effettivo”, stabilisce che «Ogni persona i cui diritti e le cui libertà riconosciuti nella presente Convenzione siano stati violati, ha diritto ad un ricorso effettivo davanti ad un’istanza nazionale, anche quando la violazione sia stata commessa da persone che agiscono nell’esercizio delle loro funzioni ufficiali».
Tenuto conto dell’inesistenza di rimedi rilevanti ed efficaci che consentissero ai ricorrenti di aumentare le loro possibilità di ricorrere davanti alle autorità nazionali, la Corte ha dichiarato che vi era stata una violazione dell'articolo 13.
Gli effetti della condanna
Ai sensi dell'articolo 41 (equa soddisfazione) della Convenzione, la Corte ha dichiarato che l’avvenuto accertamento delle violazioni della Convenzione costituisce un sufficiente risarcimento del danno non patrimoniale subito. Ha, peraltro, condannato l'Italia a versare 2500 € ad uno dei ricorrenti a titolo di rimborso di costi e spese.
Si noti, però, che uno dei giudici della Corte (il giudice rappresentante dell’Ungheria) ha espresso un parere distinto, allegato alla sentenza.
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(Sentenza Corte europea dei diritti dell'Uomo 10/01/2012)