Si tratta di uno dei principi affermati con la sentenza del 20 ottobre 2011 (C-474/10), “Seaport e a.”, in virtù della quale la Corte di Giustizia UE, rispondendo alla domanda di pronuncia pregiudiziale proposta dalla Court of Appeal in Northern Ireland (Regno Unito) ha interpretato l’art. 6 della direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 27 giugno 2001, 2001/42/CE, concernente la valutazione degli effetti di determinati piani e programmi sull’ambiente (la c.d. “direttiva sulla VAS”).
Tale pronuncia pregiudiziale è sorta nel contesto di alcune controversie che vedono il Ministero dell’Ambiente dell’Irlanda del Nord contrapposto alla Seaport (NI) Ltd, Magherafelt District Council ed altri, relativamente alla validità della procedura di consultazione che è stata condotta per la preparazione delle proposte dei piani di sviluppo regionali nell'Irlanda del Nord.
La direttiva 2001/42/CE sulla VAS
Nel 2001, dopo molti anni di discussioni e dibattiti, venne adottata la direttiva sulla Valutazione Ambientale Strategica (2001/42/CE), la quale risponde all’esigenza di “svolgere una valutazione preventiva degli effetti che possono derivare all’ambiente non solo da scelte localizzative puntuali (come avviene per opere e progetti sottoposti a VIA), ma anche da scelte strategiche e politiche lato sensu (ovvero ad atti di pianificazione e programmazione nonché a veri e propri atti regolamentari)” [G. Galotto, M. Mazzoleni, Le valutazioni ambientali: VAS, VIA e IPPC, IPSOA, pag. 1).
La direttiva 2001/42/CE comporta “[la] obbligatorietà di una valutazione e ponderazione delle conseguenze ambientali che piani e programmi, idonei – per natura e contenuti – a produrre effetti ambientali, possono provocare”. Sotto tale profilo, la VAS di matrice comunitaria ha ad oggetto tipicamente provvedimenti di natura pubblica. In particolare, per “piani e programmi, ai sensi dell’art. 2, lett. a), della direttiva 2001/42 s’intendono “i piani e i programmi, compresi quelli cofinanziati dalla Comunità europea, nonché le loro modifiche: – che sono elaborati e/o adottati da un’autorità a livello nazionale, regionale o locale oppure predisposti da un’autorità per essere approvati, mediante una procedura legislativa, dal parlamento o dal governo e – che sono previsti da disposizioni legislative, regolamentari o amministrative”.
L'obiettivo principale della VAS è, dunque, quello di valutare gli effetti ambientali dei piani o dei programmi innanzitutto “ex-ante”, cioè prima che vengano approvati, ma anche “in itinere” ed “ex-post”, cioè durante ed alla conclusione del loro periodo di validità. Nel disegno delineato dalla direttiva 2001/42/CE un ruolo fondamentale è assegnato alla redazione di un “rapporto ambientale” (art. 2, lettera c) che deve essere elaborato in vista dell’approvazione o del piano/programma, e poi trasmesso – unitamente ad una sua sintesi non tecnica, e naturalmente, alla proposta di piano o programma sottoposto a VAS – alle autorità designate dai singoli Stati membri in quanto interessate agli effetti sull’ambiente derivanti dall’applicazione del piano/programma.
Sintetizzando la procedura prevista dalla direttiva 2001/42/CE si articola nelle seguenti fasi: la verifica che un piano/programma siano soggetti alla VAS (screening), la definizione dell'ambito delle indagini richieste per la valutazione (scoping), la valutazione degli effetti ambientali significativi probabili, espressi anche a mezzo di indicatori ambientali, l’informazione e la consultazione del pubblico e dei vari attori del processo decisionale, anche sulla base di tutte le valutazioni ambientali svolte, la decisione, che va pur’essa resa pubblica, dando conto di come e in che misura siano stati tenuti in considerazione il rapporto ambientale, i pareri ottenuti e l’esito delle consultazioni, il monitoraggio degli effetti ambientali del piano/programma.
Come è noto, la direttiva 2001/42/CE è stata recepita nel nostro ordinamento dal D.Lgs. n. 152/2006. Per maggiori approfondimenti sulla VAS, è possibile consultare l’apposita sezione del sito istituzionale della Commissione europea, o quella analoga del sito del Ministero dell’Ambiente.
Il fatto
All’epoca dei fatti della causa principale, il Department of the Environment – l’equivalente irlandese del nostro Ministero dell’Ambiente - comprendeva quattro Agenzie esecutive, ciascuna delle quali era soggetta al suo controllo, non aveva una propria personalità giuridica distinta ed era competente ad esercitare alcuni dei poteri regolamentari e funzioni conferiti per legge a tale Department.
Tali agenzie erano: il Planning Service (servizio di pianificazione), l’Environment and Heritage Service [servizio dell’ambiente e del patrimonio culturale; in prosieguo: l’«EHS», attualmente denominato Northern Ireland Environnement Agency (NIEA)], la Driver and Vehicle Testing Agency (agenzia di controllo di conducenti e veicoli) e la Driver and Vehicle Licensing Northern Ireland (agenzia competente per il rilascio di patenti di guida e immatricolazione dei veicoli nell’Irlanda del Nord).
In particolare, il Planning Service esercitava le funzioni relative all’elaborazione dei piani di sviluppo regionali e alle decisioni in merito alle singole domande per il rilascio di permessi di pianificazione mentre l’EHS esercitava la maggior parte dei poteri conferiti al Department, riguardanti la regolamentazione dell’ambiente, esclusa la pianificazione.
Il Planning Service ha avviato, conformemente alle procedure nazionali all’epoca in vigore, l’elaborazione dei progetti di piani di sviluppo regionali denominati “Northern Area Plan 2016” e “Magherafelt Area Plan 2015”, elaborazione che ha avuto luogo anteriormente alla data entro la quale gli Stati membri avrebbero dovuto recepire la direttiva 2001/42.
Entrambe le proposte di piano, però, sono state pubblicate dopo tale data (e cioè, il progetto relativo al Magherafelt Area Plan 2015 nel 2004, mentre quello relativo al Northern Area Plan 2016 nel 2005).
Per chi volesse approfondire, questo è il link al sito istituzionale governativo dove vengono pubblicate tutte le novità nonché la documentazione relativa a tali piani di sviluppo. Nel novembre 2005 la Seaport ha proposto un ricorso dinanzi alla High Court of Justice in Northern Ireland, Queen’s Bench Division (Regno Unito), per contestare la validità delle azioni del Department of the Environment con riferimento alla pubblicazione da parte di quest’ultimo del progetto riguardante il Northern Area Plan 2016: in buona sostanza, sosteneva che la direttiva 2001/42 non era stata adeguatamente recepita nel diritto nazionale e che la valutazione e il rapporto ambientali effettuati dal Department of the Environment non erano conformi alle prescrizioni di tale direttiva.
Successivamente anche altri, con motivazioni analoghe, hanno presentato un’istanza, dinanzi allo stesso giudice, volta a contestare la pubblicazione del progetto relativo al Magherafelt Area Plan 2015, la realizzazione della valutazione ambientale e il contenuto del rapporto ambientale.
La Seaport, però, rinunciava all’azione e la domanda di pronuncia pregiudiziale che era stata presentata dalla High Court of Justice in Northern Ireland, Queen’s Bench Division, è stata annullata con ordinanza di quest’ultimo giudice 23 aprile 2010 (di modo che, con ordinanza del presidente della Prima Sezione della Corte 3 giugno 2010, Seaport/Department of the Environment for Northern Ireland, la causa C-182/09 è stata cancellata dal ruolo della Corte).
Con una sentenza del 7 settembre 2007, veniva decisa la causa instaurata innanzi alla High Court: quest’ultima constatava sia che le prescrizioni di cui all’art. 6, nn. 2 e 3, della direttiva 2001/42 non erano state correttamente trasposte dagli artt. 4 e 12 del regolamento del 2004, sia che l’art. 12 non aveva trasposto adeguatamente neanche le disposizioni dell’art. 6, n. 2, di tale direttiva, non avendo stabilito un termine specifico entro il quale dovesse aver luogo la consultazione.
Il 6 novembre 2007, il Department of the Environment, alla luce della sentenza della High Court, riesaminava la sua decisione di effettuare una valutazione ambientale della proposta di piano relativamente alle condizioni previste dalla direttiva 2001/42 e dal regolamento del 2004 e, con una nuova decisione, dichiarava “che non era possibile effettuare una valutazione ambientale della proposta di piano per la regione Nord 2016 che sia in conformità con la direttiva [2001/42] e [con il regolamento del 2004], e informa con la presente il pubblico della sua decisione a tale proposito, conformemente all’art. 6, n. 2, [del regolamento del 2004]”.
Con decisione del 13 novembre 2007, la High Court of Justice in Northern Ireland si è pronunciata sulle misure da adottare per porre rimedio alle carenze constatate nella sua sentenza del 7 settembre 2007.
Come anticipato, la questione è finita dinanzi alla Court of Appeal in Northern Ireland – il nostro giudice a quo - alla quale ha proposto appello il Department of the Environment avverso le conclusioni della High Court of Justice in Northern Ireland secondo le quali il regolamento del 2004 non aveva adeguatamente recepito le prescrizioni dell’art. 6, nn. 2 e 3, della direttiva 2001/42.
Il giudice del rinvio, con decisione 8 settembre 2008 ha sottoposto alla Corte questioni pregiudiziali identiche a quelle della presente causa: con ordinanza 20 maggio 2009, causa C-454/08, Seaport Investments, tale domanda “è stata dichiarata manifestamente irricevibile, in quanto, segnatamente, la decisione di rinvio non conteneva nessun argomento che esplicitava il quadro regolamentare e fattuale della controversia nella causa principale e non esponeva in modo sufficientemente chiaro e preciso le ragioni che avevano condotto tale giudice ad interpellare la Corte sull’interpretazione degli artt. 3, 5 e 6 della direttiva 2001/42.”
Le questioni pregiudiziali Alla luce di quanto precede la Court of Appeal in Northern Ireland ha nuovamente deciso di sospendere il giudizio e di sottoporre alla Corte tre questioni pregiudiziali.
Con le prime due questioni – esaminate dalla Corte UE congiuntamente – il giudice del rinvio chiedeva in sostanza se, in circostanze come quelle della causa principale, laddove l’autorità che è stata designata quale organo consultivo ai sensi dell’art. 6, n. 3, della direttiva 2001/42 è essa stessa incaricata dell’elaborazione di un piano ai sensi di quest’ultima, la citata disposizione debba essere interpretata nel senso che essa impone che sia designata un’altra autorità che deve, segnatamente, essere consultata nell’ambito dell’elaborazione del rapporto sugli effetti ambientali nonché dell’adozione di tale piano.
Con la sua terza questione, invece, il giudice del rinvio chiedeva se l’art. 6, n. 2, della direttiva 2001/42 debba essere interpretato nel senso che esso prevede che siano fissati in modo preciso nella normativa nazionale di recepimento di tale direttiva i «termini congrui» entro i quali le autorità designate e il pubblico, che ne sono o probabilmente ne verranno toccati, ai sensi dei nn. 3 e 4 di tale articolo, devono poter esprimere il proprio parere su una proposta di piano o di programma nonché sul rapporto ambientale che la accompagna.
La decisione della Corte
La Quarta Sezione della Corte Ue, con la sentenza del 20 ottobre 2011 (C-474/10), “Seaport e a.” ha, in primo luogo, dichiarato che in circostanze come quelle della causa principale, l’art. 6, n. 3, della direttiva 2001/42/CE sulla VAS non impone che sia creata o designata un’altra autorità consultiva ai sensi di tale disposizione, purché, in seno all’autorità normalmente incaricata di procedere alla consultazione in materia ambientale e designata a tal fine, sia organizzata un’apposita separazione funzionale.
In pratica – spiegano nel dettaglio gli eurogiudici – la separazione delle funzioni da realizzare all’interno dell’autorità designata deve prevedere che un’entità amministrativa, interna a tale autorità, disponga di un’autonomia reale, la quale implichi, segnatamente, che essa abbia a disposizione mezzi amministrativi e risorse umane propri, in modo tale da poter svolgere i compiti attribuiti alle autorità consultive ai sensi di tale art. 6, n. 3 della direttiva 2001/42/CE, e, in particolare, di poter fornire in modo oggettivo il proprio parere sul piano o programma previsto dall’autorità dalla quale essa promana.
In secondo luogo, sempre secondo i giudici della Quarta Sezione, l’art. 6, n. 2, della direttiva 2001/42 non impone che siano fissati in modo preciso nella normativa nazionale di recepimento di tale direttiva i termini entro i quali le autorità designate e il pubblico che ne è o probabilmente ne verrà toccato, ai sensi dei nn. 3 e 4 di tale articolo, devono poter esprimere il proprio parere su una determinata proposta di piano o di programma nonché sul rapporto ambientale.
Di conseguenza, il citato n. 2 non osta a che siffatti termini siano stabiliti di volta in volta dall’autorità che elabora un piano o un programma.
Tuttavia, in quest’ultimo caso – sottolinea la Corte UE – tale n. 2 prescrive che, ai fini della consultazione di tali autorità e di tale pubblico su un progetto di piano o di programma determinato, il termine effettivamente stabilito sia congruo e consenta quindi di dare loro un’effettiva opportunità di esprimere, tempestivamente, il loro parere su tale proposta di piano o di programma nonché sul rapporto ambientale che lo accompagna.
In conclusione, la sentenza della Corte Ue ci sembra in linea con quanto indicato sul tema dalle Linee Guida elaborate dalla Commissione nel 2003 (Commission’s Guidance on the implementation of directive 2001/42/EC on the assessment of the effects of certain plans and programmes on the environment), in ordine alle quali si rimanda a M. Mazzoleni, “L’attuazione della direttiva sulla Valutazione Ambientale Strategica: un’occasione persa?”, in Ambiente & Sviluppo n. 7/2006. Ulteriormente, si veda la pubblicazione della Commissione europea, Attuazione della direttiva 2001/42/CE concernente la valutazione degli effetti di determinati piani e programmi sull’ambiente, 2003, resa disponibile in formato PDF sulle pagine del sito web del Progetto ENPLAN (Evaluation environnementale des plans et programmes).
Corte Ue (Quarta Sezione), sentenza del 20 ottobre 2011 (C-474/10), Seaport e a.
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