Federalismo fiscale: la panacea di tutti i mali?

In estrema sintesi, si può dire che il federalismo fiscale sia un modello di riparto delle entrate fiscali imperniato sulla potestà tributaria concorrente tra Stato ed altri enti pubblici territoriali, in relazione alla loro autonoma responsabilità finanziaria, consistente nell'acquisizione delle risorse, nella valutazione della loro sufficienza e nella destinazione alla spesa pubblica.

Sembra opportuno segnalare l'improprietà dell'uso di tale termine, trattandosi, in realtà, di mera attribuzione di "autonomia finanziaria e tributaria".

Infatti, gli articoli 5 e 114 della Costituzione utilizzano (e certo non casualmente) il termine "autonomia" o il relativo aggettivo per definire in modo sintetico lo spazio lasciato dall'ordinamento repubblicano alle scelte proprie delle diverse Regioni.

D'altra parte, è ben noto che l'Assemblea costituente fu ferma nell'escludere concezioni che potessero anche solo apparire riconducibili a modelli di tipo federalistico o addirittura di tipo confederale.

Né può affermarsi che la recente legge costituzionale n. 3 del 2001, che ha riformato il Titolo quinto della Parte seconda della Costituzione, abbia equiparato i diversi soggetti istituzionali che compongono la Repubblica.

Si ricorda la nota sentenza della Corte Costituzionale n. 274 del 2003, in cui viene rilevato che, nell'attuale assetto costituzionale scaturito dalla riforma, allo Stato è pur sempre riservata una posizione peculiare ricavabile dal principio di unità ed indivisibilità della Repubblica, di cui all'art. 5 Cost.

La ripetuta evocazione all'istanza unitaria viene dalla Corte basata anche sulla sussistenza dei vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali, quali limiti della potestà legislativa ex art. 117, comma 1, Cost., nonché sul rispetto dell'unità giuridica ed economica dell'ordinamento.

Tali caratteri richiedono la presenza di un soggetto, lo Stato, avente il compito di garantirne il soddisfacimento sull'intero territorio nazionale.

Lo stesso art. 114 Cost. non prevede affatto la totale equiparazione fra i Comuni, le Province, le Città metropolitane, le Regioni e lo Stato, enti che dispongono di poteri profondamente diversi tra loro: basti considerare che solo allo Stato spetta il potere di revisione costituzionale e che i Comuni, le Città metropolitane e le Province (diverse da quelle autonome) non hanno potestà legislativa.

Ciò chiarito, si osserva che il federalismo fiscale è stato introdotto nel nostro ordinamento giuridico con la legge 5 maggio 2009, n. 42, pur collocandosi al centro del programma dei governi, sin da quando, a partire dagli anni Novanta, si è avviato il processo di valorizzazione dell'autonomia regionale e locale, sfociato prima nella riforma Bassanini, che ha attuato il federalismo amministrativo con l'individuazione delle funzioni amministrative degli enti locali, e poi nella legge costituzionale n. 3 del 2001 già citata.

In un contesto di crisi della finanza pubblica italiana, che ha imposto rigorose politiche fiscali di contenimento della spesa pubblica e di riduzione del deficit, il federalismo fiscale è stato visto come lo strumento migliore, se non necessario, per il superamento della crisi finanziaria del settore pubblico.

Entrando ora nel merito del concetto di federalismo fiscale, va richiamata la disposizione costituzionale che lo riguarda specificamente, ossia l'art. 119, come riformato nel 2001, il quale riconosce agli enti territoriali autonomia finanziaria sul versante dell'entrata e su quello della spesa.

Una sintesi autorevole del contenuto normativo dell'art. 119 si rinviene nella sentenza n. 423 del 2004 della Corte Costituzionale: " in base al nuovo testo dell'art. 119, le Regioni come gli enti locali sono dotate di `autonomia finanziaria di entrata e di spesa' (primo comma) e godono di `risorse autonome' rappresentate da tributi ed entrate propri, nonché dispongono di compartecipazioni al gettito di tributi erariali riferibile al proprio territorio (secondo comma).

E per i territori con minore capacità fiscale per abitante, la legge dello Stato istituisce un fondo perequativo `senza vincoli di destinazione' (terzo comma). Nel loro complesso tali risorse devono consentire alle Regioni e agli altri enti locali `di finanziare integralmente le funzioni pubbliche loro attribuite' (quarto comma).

Non di meno, al fine di promuovere lo sviluppo economico, la coesione e la solidarietà sociale, di rimuovere gli squilibri economici e sociali, di favorire l'effettivo esercizio dei diritti della persona o di provvedere a scopi diversi dal normale esercizio delle loro funzioni, lo Stato può destinare `risorse aggiuntive' ed effettuare `interventi speciali' in favore `di determinati Comuni, Province, Città metropolitane e Regioni' (quinto comma)".

Tuttavia, il riconoscimento dell'autonomia finanziaria degli enti territoriali non può mettere in pericolo l'unità giuridica ed economica del Paese, di cui lo Stato è il garante; diversamente, si determinerebbero gravi problemi per gli equilibri complessivi di bilancio della Pubblica Amministrazione.

In questo contesto rimane ancora attuale quanto affermato dalla Corte costituzionale nella sentenza n. 37 del 2007, in ordine al "sistema finanziario e tributario degli enti locali", oggetto delle disposizioni dell'art. 119 della Costituzione, secondo la quale sono da considerare, in linea di principio, sullo stesso piano, Comuni, Province, Città metropolitane e Regioni, stabilendo che tutti tali enti "hanno autonomia finanziaria di entrata e di spesa", sia pure "in armonia con la Costituzione e secondo i principi di coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario".

Ma l'attuazione di questo disegno costituzionale, prosegue la Consulta, richiede come necessaria premessa l'intervento del legislatore statale, il quale, al fine di coordinare l'insieme della finanza pubblica, dovrà non solo fissare i principi cui i legislatori regionali dovranno attenersi, ma anche determinare le grandi linee dell'intero sistema tributario, e definire gli spazi e i limiti entro i quali potrà esplicarsi la potestà impositiva, rispettivamente, di Stato, Regioni ed enti locali.

In un recente intervento accademico [1], il Presidente della Corte dei conti ha, infatti, osservato che l'assetto politico-istituzionale si configura quale ordinamento complesso, a tre livelli: comunitario, nazionale e regionale; quest'ultimo, a sua volta, ulteriormente articolato sul piano territoriale.

Si tratta di un sistema pluristituzionale che moltiplica centri di potere politico e di spesa su diversi livelli interconnessi fra loro e con l'ordinamento comunitario, in relazione al quale tutti gli attori sono chiamati ad operare in modo sinergico per rispettarne i rigidi parametri.

Allo stato attuale, la sensazione è che, anche nella fase di più diretta attuazione della legge delega, manchi una visione complessiva della riforma federale, preoccupazione che si accentua anche per la mancanza di un coinvolgimento del Parlamento nella determinazione dei fabbisogni standard, che viene affidata in via esclusiva al Capo del Governo.

Per completezza espositiva ed anche per maggiore chiarezza si riporta l'elenco dei decreti di attuazione fino ad ora emanati: il d.lgs. n. 85/2010, relativo all'attribuzione a Comuni, Province, Città Metropolitane e Regioni di un proprio patrimonio; il d.lgs. n. 156/2010, avente ad oggetto l'ordinamento transitorio di "Roma capitale"; il d.lgs. n. 216/2010 sui fabbisogni standard degli Enti Locali che determina il superamento del criterio della spesa storica; il d.lgs. n. 23/2011 sul fisco municipale, cioè relativo ai Comuni e non alle Province; il d.lgs. n. 68/2011 sul fisco regionale, provinciale e costi standard in sanità; il d.lgs. n. 88/2011 in materia di risorse aggiuntive ed interventi speciali per la rimozione degli squilibri economici e sociali; il d.lgs. n. 118/2011 sull'armonizzazione dei sistemi contabili e dei bilanci di Regioni, enti locali e loro organismi; il d.lgs. n. 149/2011 sui meccanismi premiali e sanzionatori per Regioni, Province e Comuni.

Nonostante l'adozione dei sopramenzionati decreti, non può dirsi che il federalismo fiscale sia opera compiuta.

E non solo perché manca un'infinita sequenza di atti amministrativi e un periodo di transizione di cinque anni, ma anche perché gli atti normativi citati sollevano molti interrogativi, ancora senza risposta, che rischiano di produrre squilibri maggiori di quelli già esistenti, mettendo in pericolo la stessa coesione sociale.

Per dare concretezza al principio costituzionale di eguaglianza dei cittadini è necessario individuare adeguati strumenti perequativi, in seno al federalismo fiscale, così da assicurare i livelli essenziali delle prestazioni sia sul piano sanitario che sociale.

Il federalismo disegnato dalla nostra Costituzione è un "federalismo solidale", in cui il principio di sussidiarietà non si pone in contrasto con la tutela dell'universalità dei diritti dei cittadini, ma obbliga le Regioni ed i Comuni a collaborare per la crescita dell'intera comunità.

È necessario che la garanzia di autonomia finanziaria si accompagni alla realizzazione della solidarietà politica, economica e sociale che costituisce il principio cardine dell'assetto costituzionale.

Esiste, tuttavia, il rischio che, in mancanza di una riforma complessiva che sposti il carico fiscale dal lavoro e dai redditi fissi verso le rendite e i grandi patrimoni, ad essere decentrate non siano funzioni e risorse, ma le iniquità che già caratterizzano il nostro sistema fiscale generale.

[1] Prolusione del Presidente della Corte dei conti, Luigi Giampaolino, all'inaugurazione dell'anno accademico 2011/2012 della Scuola di specializzazione in studi sull'amministrazione pubblica, La pubblica amministrazione tra nuova governante economica europea e il federalismo fiscale, 12 novembre 2011.

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