La riscossione è materia che ha subìto negli ultimi anni profondi cambiamenti. E’ lontano il tempo in cui la caratteristica delle imposte sui redditi era quella di essere riscossa in base a ruolo[1], a mezzo esattore, mentre le imposte indirette erano riscosse direttamente dagli Uffici delle imposte, a mezzo ingiunzione fiscale[2] (che cumulava in sé le funzioni di accertamento dell’imposta, titolo esecutivo e precetto). La riscossione è stata in seguito affidata, per tutti i tributi, ai concessionari della riscossione. Anche il sistema esattoriale è stato riformato. Non esiste più né la figura dell’esattore, né quella del concessionario della riscossione. Ora la riscossione non è affidata a privati concessionari, ma agli agenti, cioè alle società del gruppo Equitalia, tutte in mano pubblica. La concentrazione della riscossione nell’avviso di accertamento è probabilmente il primo passo di una ulteriore necessaria riforma, che forse sarebbe stato opportuno varare unitariamente.

Attualmente, l’avviso di accertamento non ha funzioni di riscossione. Il contribuente che riceve un avviso di accertamento sa che non è costretto ad adempiere subito, ma può attendere che, decorso il termine per impugnare (60 giorni; o 150 giorni se è proposta istanza di accertamento con adesione), venga formato il ruolo, che il ruolo sia trasmesso a Equitalia, ed Equitalia notifichi la cartella di pagamento[3]. Questo iter sarà notevolmente semplificato e velocizzato perché l’avviso di accertamento non sarà seguito da altri atti. La riscossione sarà anticipata. L’iter si semplificherà per l’Amministrazione finanziaria, ma anche per il contribuente, che, per ottenere la sospensione della riscossione, non avrà più l’onere di impugnare la cartella di pagamento (dopo aver proposto ricorso avverso l’avviso di accertamento). L’Agenzia delle entrate dovrà emettere un solo atto; il contribuente avrà l’onere di un solo ricorso, nel quale concentrare tutte le sue ragioni di difesa, sia per il merito, sia per la richiesta di misure cautelari.

L’accorpamento della fase cautelare nell’ambito del giudizio-impugnazione dell’avviso di accertamento consente di superare quella disomogeneità che finora ha caratterizzato il sistema della riscossione dove il fumus boni iuris, anziché essere rapportato al “merito” sulla “debenza”, viene ad essere focalizzato su motivi formali degli atti esecutivi[4].

Tale prospettiva costituisce un ulteriore passo in avanti verso l’effettività della stessa tutela cautelare. Invero la ratio della tutela cautelare quale momento essenziale dello stesso diritto di azione è quella di evitare che la durata del processo possa irreparabilmente danneggiare la parte che avrà ragione. Ne consegue che la norma de qua, garantendo anche una significativa speditezza in termini processuali, si inserisce in un quadro più evoluto per la tutela giurisdizionale del contribuente. Ciò anche in una prospettiva di maggiore adesione ai principi dell’ordinamento comunitario[5]. In tale prospettiva appare ineludibile la necessità del riconoscimento della tutela cautelare, senza limiti di grado, essendo la stessa ormai accentrata sull’atto impositivo, che è anche esattivo, così da dover essere sempre disposta dal giudice di merito, nel suo diacronico svolgimento, anche dopo il primo grado, e da non poter essere strumentalmente realizzata, quanto meno nella stessa latitudine in cui era precedentemente possibile, attraverso altri procedimenti aventi ad oggetto atti esecutivi ormai pretermessi. In attesa di un risolutivo intervento legislativo, sul punto la Corte costituzionale, nella sentenza 17 giugno 2010, n. 217[6], ha mostrato una chiara apertura ad una rivalutazione dei principi costituzionali espressi dagli artt. 3 e 24 Cost., nel senso del riconoscimento della tutela cautelare nel processo tributario anche oltre il limite del primo grado[7].

 

---

[1] Cfr. G. Falsitta, Il ruolo di riscossione, Padova, 1972, passim.

[2] Cfr. F. Mondini, La ingiunzione fiscale, Padova, 1970, passim.

[3] Il superamento della bipartizione tra atto impositivo che segna la fine del procedimento di accertamento e titolo esattivo attinente alla procedura di riscossione è a tutto vantaggio di una maggiore economia dell’agire amministrativo così come previsto dall’art. 1, comma 1, della legge 7 agosto 1990, n. 241 e dunque del buon andamento invocato dall’art. 97 Cost.

[4] Cfr. C. Glendi, “Verso la costituzionalizzazione della tutela cautelare oltre il primo grado di giudizio”, cit., loc. cit., pag. 2408.

[5] La Corte di giustizia è intervenuta più volte sulla questione dell’effettività della tutela giurisdizionale negli Stati membri, facendo leva sull’ormai acquisito principio di preminenza del diritto comunitario sul diritto nazionale e sull’obbligo, da esso derivante, dei giudici interni di applicare direttamente la normativa comunitaria qualora le norme nazionali siano incompatibili e contrastanti con la stessa. Attraverso varie pronunce la Corte di giustizia CE ha costruito un modello processuale “europeo” con rimedi giuridici armonizzati tra i vari Stati membri ed ha contribuito ad individuare un contenuto minimo di tutela giurisdizionale - nella fattispecie di tutela cautelare - per i cittadini dell’Unione che agiscono in giudizio allo scopo di far valere situazioni giuridiche soggettive derivanti dall’applicazione del diritto comunitario (Corte di giustizia CE, 5 febbraio 1963, causa C-26/62, “Van Gend en Loos”; Id., 19 giugno 1990, causa C-213/89, “Factortame”, e Id., 21 febbraio 1991, cause riunite C-143/88 e C-92/89, “Zuckerfabrick”).

[6] Di prossima pubblicazione in GT - Riv. giur. trib., con commento di F. Randazzo, e in Banca Dati BIG, IPSOA.