In Europa convivono diversi sistemi che incentivano le fonti rinnovabili di energia. I più utilizzati sono i sistemi di feed-in-tariff, quelli di feed-in-premium e il mercato dei certificati verdi. All'interno dei singoli Stati membri è presente un mix di incentivi economici, spesso sottoposti - come in Italia - a continue revisioni che, in antitesi con il loro obiettivo, si traducono in un disincentivo agli investimenti nel settore e al conseguente sviluppo delle F.E.R. Quali sono gli impatti di tale "non-armonizzazione" normativa? Quali le conseguenze della "diversamente modulata" previsione di incentivi economico-monetari per le molteplici F.E.R.?
Lo studio “Implication of non-harmonised renewable support schemes”, condotto dal C.E.E.R. per valutare gli impatti delle diverse forme di incentivazioni previste negli Stati membri sugli investimenti nel settore, parte dalla considerazione che l’approccio indipendente, prescelto da tutti gli Stati membri per raggiungere i propri obiettivi, nell’ambito del “pacchetto 20-20-20”, ha generato, in ogni singolo Paese, un diverso supporto per sostenere economicamente e finanziariamente le fonti rinnovabili di energia nei diversi paesi dell’Unione.
L’analisi si focalizza sui quattro aspetti ritenuti fondamentali del supporto:
- innanzitutto la sua tipologia. I meccanismi di incentivazione previsti, a livello europeo, per la produzione di energia elettrica de F.E.R. possono essere generalmente classificati come meccanismi di quote, di prezzi e “misti”.Il documento si è concentrato sulle feed-in-tariff, sul feed-in-premium, e sul meccanismo dei certificati verdi. In base al primo meccanismo, viene stabilito un prezzo fisso omnicomprensivo per le energie rinnovabili prese in considerazione (quota incentivante e, sia pure in modo non esplicito, un corrispettivo per la vendita di energia), di remunerazione per l’energia immessa in rete superiore a quello di mercato, diversificato per fonte. Il feed-in-premium è un sistema in cui il prezzo dell’energia rinnovabile è composto da due fattori: il valore di mercato dell’energia elettrica, esposto alle oscillazioni della domanda e dell’offerta, e un premio fissato dall’autorità pubblica. I certificati verdi, invece, rappresentano un sistema complesso di obblighi (posti a carico dei produttori da fonti fossili, ai quali è richiesto di trasformare ogni anno una percentuale della loro produzione da fossile a rinnovabile, anche attraverso l’acquisto dei certificati verdi in quantità corrispondente alla quota non trasformata) e di benefici (offerti ai produttori da fonti rinnovabili – sulla base di un complesso calcolo, diversificato sulla base della tipologia di fonte da incentivare, dell’entrata in esercizio dell’impianto e di coefficienti moltiplicativi – ai quali viene concesso, ogni anno, un certificato verde per ogni mw /h prodotto, che possono vendere ai produttori da fonti fossili che non hanno raggiunto il risultato richiesto). In sostanza un meccanismo ibrido, in cui si miscelano elementi regolati direttamente dalla legge (l’istituzione di obblighi e benefici) e aspetti affidati, invece, al mercato, che traduce in termini monetari il valore di tali obblighi e benefici: un sistema cost effective per promuovere lo sviluppo delle rinnovabili (abbassando il costo di generazione, favorendo la competizione fra i produttori e attraendone di nuovi, in forza dell’obbligo di produrre una quota crescente di energia da FER), un producer based system in contrapposizione al consumer based system, nel quale sono invece i consumatori a dover rispettare l’obbligo di una quota minima, calcolata sull’ammontare dell’energia elettrica da acquistare.
- il livello del supporto (il quantum degli incentivi, diversificati per fonte), che si traducono in un maggiore/minore incentivo a specifiche F.E.R.
- la struttura del supporto (il quantum temporale). Ogni Stato, grazie alla flessibilità riconosciutagli dalla legislazione comunitaria, ha strutturato diversamente il modo in cui il supporto è fornito nel corso del tempo. Ci sono Stati (Regno Unito) che hanno optato per “periodi di sostegno ex ante”, utilizzato per incoraggiare una tecnologia meno sviluppata, e di ridurre progressivamente la percentuale di sostegno nel momento in cui il relativo mercato si è sufficientemente sviluppato. Altri Stati (Germania) hanno optato per un sistema in base al quale avviene periodicamente una revisione del regime di sostegno, al fine di evitare che i consumatori paghino in modo eccessivo una tecnologia che, medio tempore, ha ridotto notevolmente i costi di investimento.
- infine, la stabilità del supporto, fondamentale per attirare la fiducia degli investitori: un quadro normativo costante, in cui obiettivi, limiti, durata, tipologia e costanza degli incentivi sia chiara influenza positivamente gli investimenti nel settore.
Ma al di là di queste considerazioni di tipo “politico”, vi sono altri fattori che influenzano lo sviluppo sostenibile delle F.E.R.
In primo luogo la “distribuzione geografica” delle fonti rinnovabili di energia: non sempre, infatti, gli impianti per la produzione di energia elettrica da F.E.R. vengono localizzati in modo efficiente in prospettiva europea (l’esempio fatto nel documento riguarda l’eolico in Spagna, che ha buone potenzialità, ma se paragonate a quelle dei paesi del nord europa vengono ridimensionate).
Un altro fattore in grado di determinare il successo o l’insuccesso dello sviluppo di determinate F.E.R. è rappresentato dall’efficienza del sistema di collegamento alla rete elettrica.
Il C.E.E.R. ha preso in considerazione tre caratteristiche:
- il costo della connessione. I bassi costi previsti in Germania per l’immissione in rete dell’energia prodotta dagli impianti eolici off-shore, ad esempio, costituisce un incentivo diretto a collegarsi alla rete tedesca, piuttosto che a quella di un paese confinante;
- le tempistiche di connessione ( “connect and manage” vs. “invest then connect”);
- le regole di compensazione.
A determinare il successo, o meno, dello sviluppo delle F.E.R. contribuiscono anche l’esistenza (e la qualità) di servizi ausiliari richiesti dalle diverse normative ai produttori di energia da F.E.R.; l’accettazione sociale dei progetti; la coerente programmazione delle politiche energetico-ambientali; il sistema burocratico-amministrativo previsto per l’autorizzazione degli impianti; la presenza, o meno, di incentivi per la produzione di energia da altre fonti, non rinnovabili.
In sostanza, sono molteplici gli effetti, diretti ed indiretti, che scaturiscono dalle diverse scelte, e dal loro diverso mix, effettuate da ogni stato per il raggiungimento dei propri obiettivi.
Il quadro si completa con l’analisi di alcuni case studies relativi alle conseguenze della mancanza di armonizzazione nel sistema di supporto alle F.E.R. nei diversi paesi dell’Unione.
Pur essendo difficile un paragone, il report mostra gli ottimi risultati raggiunti in paesi come la Danimarca, che ha il sistema di incentivazione più risalente nel tempo (dal 1978) e meno discontinuo.
In relazione all’Italia, invece, lo studio condotto dal C.E.E.R. prende in considerazione il meccanismo dei certificati verdi (che sarà sostituito, a partire dal 2013, con un sistema feed-in-tariff per gli impianti al di sotto dei 5 MW e un sistema di aste per quelli più grandi), e ne evidenzia le criticità negative, dovute alle frequenti revisioni cui è stato sottoposto e alle dinamiche che l’incerto e confuso quadro normativo ha generato (alla maggior disponibilità di energia prodotta da fonti rinnovabili, stabilita per legge, e al meccanismo di determinazione dei relativi prezzi affidato al libero mercato, avrebbe dovuto seguire una diminuzione del prezzo di vendita dell’energia elettrica: tuttavia, questo obiettivo è stato ben presto messo in discussione prima, e vanificato poi, dal verificarsi di alcune misure (predeterminazione della percentuale di energia elettrica da Fer da immettere nella rete; aggiornamento automatico di tale percentuale; obbligo di ritiro, a prezzo determinato, dei certificati verdi in eccesso; mantenimento dell’incentivazione Cip 6/92, che ha finito con il costituire una sorta i benchmark per il prezzo dei certificati verdi) che hanno avuto l’effetto di incrementarne e, successivamente, di stabilizzarne il prezzo.
In una comunicazione del 2005, la Commissione europea sottolineava le difficoltà di trovare, nel breve periodo, un’armonizzazione normativa in materia, soprattutto a causa delle inefficienze che avrebbe provocato sul mercato unico europeo.
In ogni caso, accanto ai numerosi potenziali vantaggi che un’opera di armonizzazione nel medio-lungo periodo comporterebbe (riduzione dei costi necessari per il raggiungimento degli obiettivi; economia di scala; mercato dei certificati più grande e liquido; sviluppo più efficiente delle fonti energetiche nelle zone a più alta intensità di risorse), occorre considerare anche i suoi potenziali aspetti negativi (che il C.E.E.R. sintetizza nelle incertezze che potrebbero derivare per gli operatori a causa delle maggiori difficoltà connesse agli obblighi di informazione e alle forti fluttuazioni dei prezzi dei certificati verdi).
Queste difficoltà rendono necessario un approfondimento, e per questo motivo il C.E.E.R. ha avviato la fase di consultazione, i cui risultati serviranno ad informare il dibattito in corso tra le parti interessate per quanto riguarda l’an e il quomodo di una futuribile opera di armonizzazione.
Armonizzazione che non vuol dire sterile uniformità, ma compatibilità e sostenibilità politico-normativa.
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