Secondo la Consulta nell'ipotesi di apprendistato con formazione esclusivamente aziendale, deve essere riconosciuto alle Regioni un ruolo rilevante, di stimolo e di controllo dell'attività formativa.
Inquadramento della fattispecie oggetto di commento
La Corte Costituzionale con recentissima pronuncia n. 276 del 10 maggio 2010, depositata il 14 maggio, ha esaminato i ricorsi promossi dalle Regioni Emilia – Romagna, Veneto, Liguria, Toscana, Basilicata, Piemonte, Marche, Puglia e Lazio, contro l'art. 23 del D. l. 25/06/2008, n. 112 – recante “Disposizioni urgenti per lo sviluppo economico, la semplificazione, la competitività, la stabilizzazione della finanza pubblica e la perequazione tributaria – convertito in legge, con modificazioni, dalla legge 6/08/2008, n. 133. I ricorsi in parola denunciavano l'ingiustificata ed illegittima menomazione delle competenze legislative regionali, esclusive e concorrenti, in materia di formazione, rispetto ad una regolamentazione, quella del decreto legge 112/08, che ha eliminato il limite minimo di durata del contratto di apprendistato professionalizzante con formazione esclusivamente aziendale e, in assenza di una regolamentazione regionale dell'apprendistato di alta formazione, ha previsto che i datori di lavoro possano stipulare intese direttamente con gli enti formativi.
È stato evidenziato come il contratto di apprendistato professionalizzante tenda in realtà ad una generica “qualificazione”, al punto tale che il conseguimento di una effettiva qualifica è meramente eventuale. La definizione dei profili formativi è rimessa alle norme regionali, frutto queste di una intesa con le Associazioni datoriali e sindacali comparativamente più rappresentative sul piano regionale, e nel rispetto dei criteri e dei principi direttivi enunciati dalla norma stessa. E', invece, rimessa alla contrattazione collettiva la determinazione delle modalità di erogazione e di articolazione della formazione esterna ed interna alle singole aziende, senza alcuna gerarchia tra i due tipi di formazione.
Preso atto dell'inerzia della maggior parte delle Regioni, alcune delle quali mai arrivate ad emanare la relativa legge di attuazione ed altre intervenute in maniera frammentaria ed il più delle volte incompleta, il legislatore nel 2005, introducendo il comma 5 bis, ha previsto che, in attesa della regolamentazione regionale, in via sussidiaria ad essa, la definizione e la disciplina dei profili formativi venisse rimessa alla contrattazione collettiva.
Tuttavia, anche laddove i contratti collettivi sono intervenuti in via sussidiaria, la mancanza di offerte formative regionali, ha impedito, nei fatti, la concreta applicazione del contratto in parola. Il legislatore è nuovamente intervenuto, nella materia che ci occupa, nel 2008, inserendo il comma 5 ter per il tramite dell'art. 23 del D. l. 25/06/2008, n.112, che introduce il cosiddetto “doppio canale”, ossia un canale governato dalla contrattazione collettiva non più sussidiario e transitorio, ma parallelo ed alternativo rispetto a quello pubblico. Secondo la ratio legis, infatti, in caso di formazione esclusivamente aziendale non opera quanto previsto dal comma 5 e la disciplina dei profili formativi è rimessa integralmente ai contratti collettivi. In particolare, i contratti collettivi definiscono la nozione di formazione aziendale e determinano, per ciascun profilo formativo, la durata e le modalità di erogazione della formazione, le modalità di riconoscimento della qualifica professionale ai fini contrattuali e la registrazione nel libretto formativo. Si è così andati a costruire un canale parallelo, alternativo rispetto a quello gestito dalle Regioni, attraverso cui attribuire alla contrattazione collettiva il compito di definire la formazione esclusivamente aziendale ed il monte ore necessario per l'acquisizione delle competenze tecniche basilari.
Gli interventi di cui si è data contezza hanno suscitato la reazione di diverse Regioni che hanno ritenuto violato l'equilibrio di competenze legislative ed amministrative definito dagli artt. 117 e 118 della Costituzione a seguito della riforma del Titolo V. In particolare, le Regioni ricorrenti hanno impugnato il comma 2 dell'art. 23 del D.l. n. 112/2008 poichè la norma in parola violerebbe, innanzitutto, l'art. 117 della Costituzione che attribuisce la formazione professionale alla potestà legislativa esclusiva delle Regioni, da intendersi tanto come formazione pubblica, quanto come formazione privata, visto lo stretto legame che esiste tra le due e considerato che anche la formazione privata è pur sempre connessa ad un profilo di crescita e di qualificazione delle competenze del lavoratore, che non può non essere ricompreso nell'ambito della formazione propriamente detta.
Sul punto sia consentita una precisazione: con il termine “formazione pubblica” si fa riferimento ad una formazione ed a un'istruzione professionale, pubblica o esterna, impartita sia in istituti scolastici a ciò destinati, sia mediante strutture proprie regionali, sia in organismi privati con i quali siano stati stipulati accordi; con il termine “formazione aziendale” si rinvia, invece, ad una formazione che i privati datori di lavoro impartiscono in ambito aziendale, o comunque con proprie risorse, anche se all'esterno del luogo di lavoro. Altre Regioni lamentano la violazione dell'art. 120 Cost., secondo il quale, in caso di interferenza di materie riguardo alle quali esistano competenze legislative diverse – nel caso di specie la competenza delle Regioni in materia di formazione professionale e quella dello Stato in caso di formazione privata – è necessario procedere alla loro composizione tramite leale collaborazione tra le diverse fonti e, solo ove risulti la prevalenza di una materia sull'altra, con l'attribuzione della competenza alla fonte prevalente. Secondo alcune, poi, la norma non sarebbe neppure conforme al dettato dell'art. 118 Cost., non sussistendo alcuna esigenza di carattere unitario che imponga una disciplina statale all'apprendistato con formazione aziendale, tale da sottrarlo alla potestà regionale. Infine, viene addirittura sollevata una questione di legittimità costituzionale in riferimento all'art. 39 Cost. e ciò in quanto il contratto collettivo di lavoro potrebbe avere efficacia generale solo nell'ipotesi in cui, com’è noto, i sindacati ottenessero il previsto riconoscimento della personalità giuridica mediante verifica della democraticità dell’ordinamento interno (cosa che non hanno mai deciso di fare e neppure faranno).
Le doglianze delle Regioni ricorrenti
Prima di dare contezza della decisione della Corte, è bene ricordare che già cinque anni fa, con sentenza n. 50 del 28/01/2005, la Corte Costituzionale aveva affrontato, tra gli altri, il problema del riparto delle competenze fra Stato e Regioni in materia di formazione professionale nei contratti di lavoro a contenuto formativo ed, in particolare, nel contratto di apprendistato.
La Corte aveva distinto fra formazione pubblica e formazione aziendale, precisando come la formazione interna all'azienda atterrebbe al rapporto contrattuale e pertanto sarebbe rimessa alla competenza esclusiva dello Stato in quanto rientrante nel cd. “ordinamento civile”, che, ai sensi dell'art. 117 Cost., è una delle materie sulle quali lo Stato ha potestà legislativa esclusiva. In altre parole, le Regioni avrebbero competenza per ciò che attiene l'offerta formativa pubblica, mentre lo Stato avrebbe competenza esclusiva per ciò che concerne la formazione aziendale, proprio per la sua diretta attinenza con il rapporto contrattuale. In buona sostanza, in materia di apprendistato si è, dunque, in presenza di un'interferenza di materie soggette a competenze legislative distinte, per la composizione delle quali è necessario adottare principi diversi, non prevedendo la Costituzione un unico criterio di soluzione: il principio della leale collaborazione, attraverso il raggiungimento di intese, ma anche il principio della prevalenza, qualora una materia risulti preponderante rispetto ad un'altra. Con la sentenza n. 50/2005 la Corte aveva, quindi, ritenuto che la struttura dell'apprendistato così come delineata nel D. lgs. 276/2003 non fosse lesiva delle competenze regionali in quanto attuativa del principio di leale collaborazione. Ma è proprio la violazione di quest'ultimo principio uno dei motivi addotti dalle Regioni e su cui si è pronunciata la Corte con la sentenza n. 176/2010.
La Sentenza della Corte Costituzionale n. 176 del 2010
Il mancato riconoscimento di una partecipazione attiva delle Regioni in caso di formazione esclusivamente aziendale, nel contratto di apprendistato professionalizzante è stato ritenuto costituzionalmente illegittimo. In particolare, la Corte ha riconosciuto la parziale illegittimità del citato comma 5 ter ritenendolo lesivo delle competenze regionali in materia di formazione. Secondo la Consulta, infatti, tale comma ha reso inoperante, senza alcun ragionevole motivo, il principio contenuto nel comma 5.
La Corte ha ritenuto che l'affermazione della contrattazione collettiva, quale unica fonte per la regolamentazione della formazione esclusivamente aziendale, non abbia tenuto conto delle strette interrelazioni che sussistono tra formazione esterna ed interna: ed è stata proprio questa mancanza a determinare la parziale illegittimità della norma.
Secondo la Corte nell'ipotesi di apprendistato con formazione esclusivamente aziendale, deve essere riconosciuto alle Regioni un ruolo rilevante, di stimolo e di controllo dell'attività formativa. Il nuovo testo del comma 5 ter prevede ora che “in caso di formazione esclusivamente aziendale, i profili formativi dell'apprendistato professionalizzante sono rimessi ai contratti collettivi di lavoro stipulati a livello nazionale, territoriale o aziendale da associazioni di datori e prestatori di lavoro comparativamente più rappresentative sul piano nazionale ovvero agli enti bilaterali. I contratti collettivi e gli enti bilaterali determinano, per ciascun profilo normativo, la durata e le modalità di erogazione della formazione, le modalità di riconoscimento della qualifica professionale ai fini contrattuali e la registrazione nel libretto formativo”.
La conseguenza è quindi il venir meno del “canale parallelo” introdotto nel 2008. I contratti collettivi o gli enti bilaterali continueranno sì a definire i profili normativi, ma non più integralmente, in quanto dovranno tener conto della disciplina regionale. Ciò significa, in buona sostanza, che, se la singola Regione in accordo con le parti sociali, ha compiutamente definito e disciplinato i profili normativi, i contratti collettivi sono tenuti ad applicarli ed utilizzarli come riferimento. Diversamente, nelle Regioni in cui manca del tutto una legge di attuazione, o esiste, ma incompleta e frammentaria, sarà applicabile il comma 5 bis dell'art. 49, in base al quale fino all'approvazione della legge regionale di cui al comma 5, la disciplina dell'apprendistato professionalizzante è rimessa ai contratti collettivi nazionali, senza limitazione alcuna. In simili ipotesi la Regione conserverà il potere di verificare la conformità dei profili rispetto agli standard minimi di formazione e la legittimazione ad emanare la suddetta legge regionale che andrà a sostituirsi alla disciplina contrattuale.
Conclusioni (attraverso la prassi esplicativa amministrativa)
L’interpretazione fornita dalla Consulta è già stata oggetto di prassi amministrativa in relazione ad un recente interpello avanzato da Federalberghi (n.25/10) avente ad oggetto proprio la praticabilità dei contratti di apprendistato professionalizzanti con formazione esclusivamente aziendale. Il Ministero del Lavoro ha risposto positivamente precisando come, anche dopo la sentenza in commento, sia possibile concludere contratti di tal fatta, rammentando come la Corte Costituzionale abbia sottolineato la necessità di un concreto coinvolgimento delle Regioni nella definizione dei profili formativi e della nozione stessa di formazione aziendale.
A venir meno non è, quindi, l'apprendistato professionalizzante con formazione esclusivamente aziendale tout court, ma quell'autonomo canale parallelo ipotizzato dal legislatore con l'art. 23 d.l. n. 112/2008 che svincolava gli accordi ed i contratti collettivi dai profili formativi dettati a livello regionale mediante una specifica intesa tra ogni singola Regione e le parti sociali.