Le leggi istitutive di nuove spese debbono recare un’esplicita indicazione del relativo mezzo di copertura e che a tale obbligo non sfuggono le disposizioni regionali. Così non è successo con la legge della Regione Abruzzo che disciplina il trattamento economico spettante ai dipendenti regionali transitati alle dipendenze delle Province e prevede che al lavoratore stesso deve essere attribuito un assegno personale pari alla differenza tra i due trattamenti economici, assegno divenuto non riassorbibile a seguito di modifica normativa.
La sentenza in rassegna si segnala per la particolare chiarezza espositiva delle motivazioni di diritto che pur nella loro sinteticità chiariscono un concetto molto chiaro del nostro ordinamento.
Le leggi, anche quelle locali, cioè regionali devono indicare analiticamente i mezzi di copertura. Così non è successo con la L.R. 21 novembre 2008, n. 16 della Regione Abruzzo. La Regione con la suddetta legge ha novellato l'art. 1, comma 1, L.R. 17 agosto 2006, n. 28.
La disposizione di novella viene impugnata dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri, che difesa dall'Avvocatura erariale profila alla Corte tre aspetti di incostituzionalità ex articoli 3, 81 e 97. La Corte nella succinta sentenza in oggetto accerta l'incostituzionalità della norma regionale novellatrice sotto il profilo della mancanza di copertura, lasciando come assorbiti gli altri profili ex articolo 3 e 97 della Costituzione.
Sinteticamente vorremmo descrivere il fatto. La L.R. 17 agosto 2006, n. 28 disciplina il trattamento economico del personale regionale che viene trasferito alle Province. Secondo la norma tale personale riceve un assegno, cioè una somma di denaro in busta paga, da parte degli enti di appartenenza, cioè la Province, riassorbibile, pari alla differenza retributiva tra ciò che percepivano presso la Regione e ciò che per contratti percepiscono, ora presso l'ente provinciale. La novella del 2008, con l'art. 1, comma 116 modifica il lemma da "assorbibile" a "non assorbibile". La conseguenza è che tale personale si porta dietro per ciascun anno di lavoro una somma di denaro in più rispetto al personale della provincia.
La Regione Abruzzo non si costituisce. La Presidenza del Consiglio dei Ministri, a mezzo della Avvocatura di Stato, impugna la disposizione sulla non riassorbibilità dell'assegna differenziale e vince il proprio giudizio presso la Corte. La Corte costituzionale dichiara incostituzionale ex articolo 81 la novella legislativa regionale.
La Corte costituzionale argomenta sull'unico motivo di diritto rilevabile dalla sentenza. L'art. 81: il quale recita che: "Le Camere approvano ogni anno i bilanci e il rendiconto consuntivo presentati dal Governo. L'esercizio provvisorio del bilancio non può essere concesso se non per legge e per periodi non superiori complessivamente a quattro mesi. Con la legge di approvazione del bilancio non si possono stabilire nuovi tributi e nuove spese. Ogni altra legge che importi nuove o maggiori spese deve indicare i mezzi per farvi fronte." La Corte chiarisce che anche le leggi regionali devono indicare i mezzi per farvi fronte.
Sul punto è opportuno richiama la Sent. n. 213 del 2008 e la n. 358 del 2007. I presupposti dell'art. 81, come interpretato dalle sentenze del 2008 e 2007 testè citate sono: che le leggi dispongano nuove spese; che le leggi siano statali, regionali e provinciali (solo per le autonomie differenziate). Nel caso concreto la disposizione abruzzese reca(va) proprio un aggravio di spesa erariale e ciò non trova(va) copertura. Di qui il giudizio netto di incostituzionalità.
La L.R. 21 novembre 2008, n. 16 permette(va) che il personale della Regione che per mezzo del trasferimento di funzioni amministrative da questi enti alle Province , il D.Lgs. n. 112 del 1998, nonché delle leggi regionali n. 72 del 12 Agosto 1998 e n. 11 del 3 Marzo 1999, riceva uno stipendio diverso dai colleghi già in servizio presso l'ente provinciale ricevente. Questo, peraltro, al netto di missioni, straordinario e altre poste retributive non rientranti nella voce retribuzione. Si consideri che la Corte cassa la disposizione non per disparità di trattamento ex art. 3 ma perché l'art. 1, commi 119 e 120 non indica(va) analiticamente i mezzi di copertura. In particolare nel primo comma si afferma genericamente che i maggiori oneri avrebbero trovato copertura negli stanziamenti di bilancio. Né più né meno che una petizione di principio poiché la tecnica normativa utilizzata è scorretta e ambigua poiché è sempre ovvio che gli stanziamenti di bilancio siano deputati alla copertura delle spese; la questione dal punto di vista costituzionale è indicar ei mezzi e non il metodo giuridico. Il comma 120, invece, indica un metodo nel merito scorretto poiché fa riferimento alle indicazioni finanziarie di un allegato da cui nel concreto non è possibile evincere alcuno stanziamento aggiuntivo e/o idoneo allo scopo voluto dall'art. 1, comma 116, L.R. 21 novembre 2008, n. 16.
Considerazioni finali
La Corte costituzionale afferma che i profili di diritto ex artt. 3 e 97 Cost. sono assorbiti nel più ampio elemento della mancanza di copertura di spesa ex art. 81. L'Avvocatura erariale nel ricorso indica la disparità di trattamento ex art. 3 Cost. come uno dei profili giuridici cui chiedere conto alla Corte.
La Corte non si pronuncia sul punto perché, come già detto, ritiene assorbita nella censura ex art.81 Cost. la vicenda. A noi la suggestione dell'Avvocatura erariale ci permette di considerare che il profilo di disparità di trattamento c'era. Questo lo affermiamo come ulteriore riflessione di diritto in materia di pubblico impiego che la sentenza ci permette di realizzare liberamente. Uno dei principi del pubblico impiego è quello per cui l'assegno ad personam in caso di trasferimento di funzioni che comporti una mobilità esterna intersoggettiva, sia assorbita nel trattamento maggiore più favorevole oppure sia assorbito nel tempo per il miglioramento della carriera. Disciplinare come non riassorbibile l'assegno è certamente cagione di una disparità di trattamento tra dipendenti del medesimo ente. Si badi il personale trasferito transita definitivamente nei ruoli della Provincia talchè è considerabile quale e personale provinciale tout court. Altro profilo richiamato dall'Avvocatura di Stato e non scrutinato dalla Corte è il contratto tra la norma regionale e l'art. 97 Cost. l'illegittimità costituzionale risiederebbe nella circostanza per cui la novella del 2008 regionale interveniva su una fattispecie chiusa , in via retroattiva; fattispecie che aveva definitivamente prodotto i propri effetti giuridici.
Sul punto è opportuno esprimersi in maniera conforme con l'avvocatura e considerare che nel pubblico impiego l'assegno ad personam è sempre riassorbibile nel caso di miglioramento di stipendio; per cui esso spetta in sede di transito proprio per il principio di conservazione degli effetti giuridici economici già maturatesi e spettanti a ciascun lavoratore; poi dopo il transito in ruoli nuovi e differenti e in virtù di fatti nuovi e diversamente fondanti il diritto a specifiche poste retributive, appunto i miglioramenti e gli avanzamenti di carriera, per esempio per progressioni verticali ovvero orizzontali, l'assegno ad personam non è dovuto. Continuare a percepirlo sarebbe stata una illegittima loclupetazione soggettiva, nonché un indebito soggettivo.