Acque minerali in concessione, una bevuta lunga 30 anni

È illegittima la norma della LR Campania n. 8/2008 che stabilisce una durata di cinquanta anni per le concessioni perpetue di acque pubbliche (minerali e termali comprese) già in essere al momento della sua approvazione.

Secondo la Corte Costituzionale (sentenza n. 1/2010), infatti, la legislazione regionale non può superare il limite previsto - a livello statale – dal DLgs n. 152/2006 (TUA) che ha sancito il principio di temporaneità delle concessioni di derivazione e ha fissato il loro limite massimo ordinario di durata in trenta anni (salvo specifiche ed espresse eccezioni), senza alcuna proroga per le concessioni perpetue in atto.

In generale, le problematiche relative all’acqua pubblica e in particolare alle gestioni delle acque minerali sono tante e quasi sempre delicate.

Produzione e consumo di acqua minerale raggiungono quantitativi altissimi nel nostro paese, con elevati guadagni da parte dei produttori, a fronte – spesso – di canoni bassissimi che i concessionari devono versare alle Regioni (basati su parametri differenti regione per regione, quali, per esempio, superficie da sfruttare, diritto proporzionale al beneficio ricavabile dal concessionario, una cifra forfetaria annua sino ad arrivare a Regioni che non prevedono alcun canone, come per esempio la Calabria che ospita sul suo territorio ben 17 stabilimenti).

È solo di qualche anno fa la minaccia di una procedura di infrazione da parte dell’UE, perché il DM n. 542/92 (successivamente modificato) consentiva la presenza di 19 sostanze inquinanti e contaminanti in concentrazione superiore a quella permessa nelle acque potabili degli acquedotti dal DPR n. 236/88 (ora DLgs n. 31/2001 e successive modifiche).

Ad un livello ancora più generale, si pone poi la delicata questione della “privatizzazione dell’acqua pubblica” stabilita dal DL n. 135/2009 (c.d. “decreto salva infrazioni” o “decreto Ronchi”, convertito, con modifiche, dalla Legge 20 novembre 2009, n. 166), che in certo qual modo si intreccia con le problematiche di fondo della materia delle acque minerali.

Appare chiaro, dunque, come in questo scenario le sentenze emanate in tema di acque pubbliche riscuotano sempre un certo interesse. In particolare, con la sentenza n. 1 del 14 gennaio 2010 in commento, la Consulta ha precisato due principi relativi alle concessioni di derivazione di acque minerali e termali:

1) sul bene “acque minerali e termali” c’è un concorso di competenze, con riferimento, da un lato, alle Regioni, allorquando si discuta dell’utilizzazione del bene, e dall’altro, allo Stato, laddove si tratti della tutela o conservazione del bene;

2) la durata massima delle concessioni di derivazione è stabilita dalla legislazione statale in trenta anni e tale periodo non può essere ridotto dal legislatore regionale.

I dubbi di illegittimità sulla disciplina della Regione Campania delle acque minerali e termali.

L’occasione per pronunciarsi sul tema è stata offerta alla Corte Costituzionale grazie al ricorso promosso nel 2008 dal Presidente del Consiglio dei ministri, col quale è stata proposta la questione di legittimità costituzionale, in via principale, degli artt. 33, comma 10, 44, comma 8, e 45 della legge della Regione Campania 29 luglio 2008, n. 8 (Disciplina della ricerca ed utilizzazione delle acque minerali e termali, delle risorse geotermiche e delle acque di sorgente).

Più in dettaglio, le q.l.c. riguardavano:

- il comma 10 del citato art. 33, perché tale norma, sottraendo alla procedura di VIA “intere categorie di progetti di opere nuove connesse ai rinnovi delle concessioni in corso da almeno cinque anni dall’entrata in vigore della legge predetta”, avrebbe contrastato con l’art. 117, primo e secondo comma, lettera s), Cost., giacché “adottata in un ambito di competenza esclusiva dello Stato e contrastante con i vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario come recepiti nel nostro ordinamento” in forza del TUA, determinando – secondo la Presidenza del Consiglio - una “evidente elusione delle norme di derivazione comunitaria contenute nel d.lgs. n. l52/2006”, e ponendosi anche in contrasto con l’indirizzo interpretativo seguito dalla Corte di giustizia delle comunità europee (CGCE) con la sentenza 7 gennaio 2004 (C-201/02, Delena Wells);

- il comma 8 del citato art. 44, il quale correla alla sua entrata in vigore la proroga per cinquanta anni delle “concessioni perpetue date senza limiti di tempo”, determinando così la ritenuta violazione del principio posto dall’art. 96, comma 8, del TUA che, nel sostituire il primo comma dell’art. 21 del R.D. 11 dicembre 1933, n. 1775 (TU sulle acque e impianti elettrici), ha stabilito che “Tutte le concessioni di derivazione sono temporanee.

La durata delle concessioni, fatto salvo quanto disposto dal secondo comma, non può eccedere i trenta anni ovvero i quaranta per uso irriguo e per la piscicoltura, ad eccezione di quelle di grande derivazione idroelettrica per le quali resta ferma la disciplina di cui all’articolo 12, commi 6, 7 e 8 del decreto legislativo 16 marzo 1999, n. 79”.

Secondo la difesa erariale, il principio della temporaneità delle derivazioni riveste “importanza cruciale per consentire il riespandersi dell’interesse generale ad un uso solidale delle risorse idriche superando i diritti acquisiti dai singoli nel corso di epoche nelle quali i problemi degli approvvigionamenti di acqua non avevano assunto le proporzioni dell’era moderna”;

- l’art. 45 citato, che prevedrebbe, in relazione alle perforazioni non autorizzate, la possibilità “della sanatoria a favore di coloro i quali abbiano effettuato senza la preventiva autorizzazione una nuova captazione di acque già oggetto di concessione in data anteriore al 31 dicembre 2005, mediante la presentazione di un’apposita istanza ed il pagamento di una sanzione amministrativa pecuniaria”, ponendosi in presunto contrasto con quanto previsto dall’art. 96, comma 6, del TUA che limitava la possibilità di sanatoria “per le derivazioni o utilizzazioni di acqua pubblica in tutto o in parte abusivamente in atto a patto che la relativa domanda fosse presentata entro il 30 giugno 2006”.

In questo modo, dice la Presidenza del Consiglio si permetterebbe, invece, “una generale riapertura dei termini fino all’11 agosto 2009 per consentire la sanatoria degli abusi perpetrati fino a tale data, con l’unico limite della connessione della condotta violativa delle leggi di tutela delle acque al possesso di un provvedimento concessorio rilasciato in data anteriore al 31 dicembre 2005”.

La sentenza n. 10/2010 della Corte Costituzionale

La pronuncia della Consulta ha riguardato la sola competenza della Regione Campania (e più in generale, quindi, di tutte le Regioni) relativamente alla definizione della durata delle concessioni di derivazione di acque minerali e termali. La sentenza n. 10/2010, infatti, ha avuto ad oggetto soltanto l’art. 44, comma 8 della LR Campania n. 8/2008, dato che le altre disposizioni impugnate non sono mai state concretamente applicate e, successivamente alla proposizione al ricorso statale, sono state abrogate con la LR Campania 22 luglio 2009, n. 8.

In verità, tale legge ha sì sostituito l’art. 44, comma 8 con una nuova norma che, però, ha fissato la durata delle concessioni che all’atto di entrata in vigore della L.R n. 8/2008 erano “perpetue” in cinquanta anni (e cioè individuando lo stesso periodo di durata della proroga stabilita dalla norma sostituita) e non già in trenta anni, secondo quanto previsto dalla normativa statale invocata dal Governo (art. 96, comma 8, del TUA).

Pertanto, non è stato possibile dichiarare la cessazione della materia del contendere, tenuto pure che conto che, invece, l’art. 44, comma 8 ha trovato applicazione.

Acque minerali e termali: riparto di competenze tra Stato e Regioni

Prima di affrontare il tema della temporaneità delle concessioni la Corte sottolinea che il bene della vita “acque minerali e termali” deve essere considerato sotto due distinti punti di vista: quello dell’uso o fruizione e quello della sua tutela (tra le altre, sulla distinzione tra tutela e fruizione, sentenza n. 105 del 2008).

Dopo essersi occupato per lungo tempo solo del primo aspetto (si vedano il TU approvato con R.D. n. 1775/1933 e l’art. 117 Cost., che prima della modifica costituzionale del Titolo V della Parte Seconda, prevedeva che le “Acque minerali e termali” fossero di competenza concorrente delle Regioni), il legislatore statale con l’art. 144, comma 1 del TUA ha stabilito che “Tutte le acque superficiali e sotterranee, ancorché non estratte dal sottosuolo, appartengono al demanio dello Stato”, e con l’ultimo comma dello stesso articolo ha statuito che “Le acque termali, minerali e per uso geotermico sono disciplinate da norme specifiche, nel rispetto del riparto delle competenze costituzionalmente determinato”.

È proprio sulla distinzione tra uso delle acque minerali e termali e tutela ambientale delle stesse acque, dunque, che – secondo i giudici costituzionali - si basa il riparto delle competenze.

Della tutela ambientale “dà inconfutabile conferma” l’art. 97 del TUA, in base al quale le concessioni di acque minerali e termali (e cioè i provvedimenti amministrativi che riguardano la loro utilizzazione), devono osservare i limiti di tutela ambientale posti dal Piano di tutela delle acque, in modo che non sia pregiudicato il patrimonio idrico (secondo quanto dispone il comma 3 dell’art. 144 del TUA), e sia assicurato l’equilibrio del bilancio idrico (come previsto dall’art. 145 e dal comma 6 dell’art. 96, TUA). “Si tratta di un evidente concorso di competenze sullo stesso bene (le acque minerali e termali), competenze che riguardano, per quanto attiene alle Regioni, l’utilizzazione del bene e, per quanto attiene allo Stato, la tutela o conservazione del bene stesso” e, quindi, riepilogando:

- poiché l'acqua appartiene al demanio dello Stato (art. 144, TUA), al legislatore statale compete dettare i principi (i livelli adeguati minimi) per la sua tutela come bene ambientale (anche ai fini della procedura Via);

- alle Regioni spetta, invece, la competenza residuale a disciplinare l'utilizzazione delle acque minerali e termali, nei limiti dei principi di protezione fissati dalle norme statali (v. anche Corte Costituzionale, sentenze n. 105/2008 e n. 225/2009).

Principio di temporaneità: il limite massimo è di trenta anni

Come abbiamo visto, secondo il Governo l’art. 44, comma 8 della LR Campania n. 8/2008 contrastava con le disposizioni statali che statuiscono la temporaneità delle concessioni di derivazione le quali, se rilasciate a titolo perpetuo, devono trasformarsi in concessioni trentennali a cominciare dall'entrata in vigore del TUA, e cioè a partire dal 29 aprile 2006.

La questione è stata ritenuta fondata.

Il principio di temporaneità delle concessioni di derivazione, infatti, è contenuto nell’art. 96, comma 8 del TUA, il quale, nel sostituire il primo comma dell'art. 21 del R.D. 11 dicembre 1933, n. 1775, ha stabilito che “Tutte le concessioni di derivazione sono temporanee” e che la loro durata “non può eccedere i trenta anni”, senza quindi riconoscere alcuna proroga alle concessioni perpetue in atto.

Secondo la Consulta, si tratta di “livelli adeguati e non riducibili” di tutela ambientale individuati dal legislatore statale e che fungono da limite alla legislazione regionale (Corte Costituzionale, sentenze n. 61/2009 e n. 225/2009).

Da ciò deriva l’illegittimità costituzionale dell’art. 44, comma 8 citato. La Corte sul punto rileva che “una dilatazione eccessiva del termine di durata già trentennale – nella specie, la Regione prevede un termine cinquantennale di proroga delle concessioni a carattere perpetuo – urterebbe contro la necessità, in sede di rinnovo della concessione, di procedere alla valutazione sia di impatto ambientale (VIA), sia di incidenza” - che riguarda quei piani o progetti che non sono direttamente connessi o necessari per la gestione delle c.d. ZSC (zone speciali di conservazione), ma che possono avere incidenze significative su di esse, come previsto dall’art. 6, comma 3, della Direttiva 92/43/CEE e dall’art. 5 del d.P.R. 8 settembre 1997, n. 357. In definitiva – affermano i giudici costituzionali - “la previsione di legge statale che fissa il termine di durata delle concessioni di derivazione di acque si giustifica quale livello adeguato e non riducibile in materia di tutela dell’ambiente anche in ragione della incidenza che esso può avere ai fini della VIA, la cui riconduzione alla competenza esclusiva dello Stato, di cui alla lettera s) del secondo comma dell’art. 117 Cost., questa Corte ha ancora di recente ribadito (sentenza n. 225 del 2009)”.