Nel legiferare in tema d’ambiente, Regioni e Province autonome devono rispettare i livelli minimi ed uniformi di tutela posti dalla Stato. Secondo la Corte Costituzionale, è illegittima la legge della Provincia autonoma di Bolzano nelle parti in cui ha dettato una disciplina relativa ad alcuni aspetti ambientali in contrasto con i livelli minimi ed uniformi di tutela fissati dal legislatore.
E' illegittima la legge della Provincia autonoma di Bolzano 10 giugno 2008, n. 4 (Modifiche di leggi provinciali in vari settori e altre disposizioni), nelle parti in cui – nel modificare precedenti leggi provinciali inerenti, essenzialmente, alle materie della «tutela del paesaggio» e dell’«urbanistica», di competenza provinciale primaria ai sensi dell’art. 8, comma 1, punti nn. 5 e 6, dello statuto speciale, nonché alla materia della «igiene e sanità», che l’art. 9, punto n. 10, del medesimo statuto attribuisce alla competenza legislativa provinciale concorrente – ha dettato una disciplina relativa ad alcuni aspetti ambientali (“acque reflue urbane”, autorizzazioni alle emissioni, “impianti termici civili”, sottoprodotti in rapporto alle terre e rocce da scavo, formulario e Albo gestori ambientali), in contrasto con i livelli minimi ed uniformi di tutela dell’ambiente fissati dal legislatore statale, oltre che, in alcuni casi, con la normativa comunitaria di riferimento.
È quanto emerge dalla sentenza del n. 315 del 4 dicembre 2009 della Corte Costituzionale, che nell’accogliere il ricorso proposto nel 2008, in via principale, dal Presidente del Consiglio, ha così confermato un suo orientamento ormai costante.
Premessa generale delle q.l.c. sollevate e norme impugnate
La premessa su cui si fondano tutti i dubbi espressi dal Presidente del consiglio dei ministri, a mezzo del suo ricorso, consiste nel ritenere che, a fronte della potestà legislativa primaria in materia di «tutela del paesaggio» e di «urbanistica» (riconosciuta alla Provincia autonoma di Bolzano, ai sensi dell’art. 8, comma 1, punti nn. 5 e 6, dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige), e della competenza legislativa concorrente in materia di «igiene e sanità» (ai sensi dell’art. 9, punto n. 10, del medesimo statuto), spetta in via esclusiva allo Stato, ai sensi dell’art. 117, comma 2°, lettera s), della Costituzione la potestà di disciplinare l’ambiente nella sua interezza, secondo la giurisprudenza costituzionale.
Nel ricorso viene sottolineato che compete allo Stato dettare le norme di tutela che hanno ad oggetto nel suo complesso l’ambiente, bene che inerisce ad un interesse di rango costituzionale primario, per il quale deve essere garantito, come prescrive il diritto comunitario, un elevato livello di tutela, inderogabile da parte delle altre normative di settore.
Sotto tale profilo – aggiunge il ricorrente - la disciplina unitaria del bene complessivo “ambiente” viene a configurarsi come limite all’intervento legislativo delle Regioni e delle Province autonome nelle materie di loro competenza, essendo queste ultime vincolate al rispetto dei livelli minimi ed uniformi di tutela posti in essere dalla legislazione statale, ex art. 117, comma 2°, lettera s), della Costituzione, oltre che al rispetto della normativa comunitaria di riferimento, secondo quanto disposto dall’art. 8, comma 1, dello statuto e dall’art. 117, comma 1°, della Costituzione.
In particolare, la questione di legittimità costituzionale è stata sollevata relativamente alle seguenti disposizioni della legge della Provincia autonoma di Bolzano 10 giugno 2008, n. 4 (Modifiche di leggi provinciali in vari settori e altre disposizioni):
- art. 14, commi 1, 2 e 5, - art. 15, commi 3, 4 e 6,
- art. 16, commi 1, 4, 6 e 7, per contrasto con l’art. 117, commi primo, secondo, lettera s), e terzo della Costituzione e con gli artt. 8, 9 e 99 dello Statuto speciale di autonomia per il Trentino-Alto Adige (DPR 31 agosto 1972, n. 670).
Nella sentenza n. 315/2009, se da un lato la Corte ha dichiarato le q.l.c. relative all’art. 14, comma 2 come inammissibili e quelle relative all’art. 14, commi 1 e 5 come non fondate, dall’altro ha riconosciuto la fondatezza di quelle relative agli artt. 15 e 16 della citata legge provinciale n. 4/2008.
Proviamo ad espungere i singoli principi giuridici affermati dalla Corte, relativamente ad ognuna delle impugnazioni operate dal ricorrente.
1) Q.l.c. dell’art. 14, comma 2, della LP Bolzano n. 4/2008: inammissibile
La norma in esame era stata “sospettata” di illegittimità nella parte in cui, modificando la LP Bolzano 18 giugno 2002, n. 8 (Disposizioni sulle acque), definisce le acque reflue urbane come «il miscuglio di acque reflue domestiche, di acque reflue industriali ovvero meteoriche di dilavamento convogliate in reti fognarie, anche separate e provenienti da agglomerato»: tale nuova definizione di “acque reflue urbane”, secondo il ricorrente, contrasterebbe con gli artt. 8 e 9 dello statuto e con l’art. 117, secondo comma, lettera s), della Costituzione, e sarebbe difforme di cui all’art. 74, comma 1, lettera i), del DLgs n. 152/2006 (Norme in materia ambientale), come modificato dal DLgs 16 gennaio 2008, n. 4 (c.d. decreto “correttivo”).
Il ricorrente riteneva che la norma in esame non avesse considerato autonomamente la categoria delle «acque reflue domestiche», come invece imporrebbe la normativa statale (art. 74, comma 1, lettera i) del TUA) e ciò ne avrebbe mutato la specifica disciplina, sottraendole ai vincoli ed al regime riservato alle acque reflue urbane (in particolare,, con riguardo al controllo dei valori ed al meccanismo autorizzatorio, di cui agli artt. 101, commi 1 e 2, e 124 del TUA).
Come accennato, la Consulta ha ritenuto inammissibile tale censura perché proposta in termini assolutamente generici, “non essendo precisato sotto quali aspetti la disciplina provinciale delle acque reflue domestiche appresterebbe un livello di tutela dell’ambiente inferiore rispetto ai livelli uniformi stabiliti dalla normativa statale”.
La “tutela dell’ambiente” ha un contenuto oggettivo e finalistico
Per poter correttamente inquadrare le ulteriori questioni sottoposte al suo esame, la Corte ha ritenuto di dover fare delle altre premesse e cioè che:
- secondo la giurisprudenza di questa Corte (sentenza n. 225/2009) la materia “tutela dell’ambiente” ha un contenuto allo stesso tempo oggettivo, in quanto riferito ad un bene, “l’ambiente” (sentenze n. 367/2007, n. 378/2007, n. 12/2009), e finalistico, perché tende alla migliore conservazione del bene stesso (sentenze n. 104/2008, n. 10/2009, n. 30/2009, n. 220/2009).
- In ragione di ciò, sullo stesso bene “ambiente” concorrono diverse competenze, che restano distinte fra loro perseguendo, autonomamente, le loro specifiche finalità attraverso la previsione di diverse discipline: quindi da una parte, allo Stato spetta la tutela e la conservazione dell’ambiente, mediante la fissazione di livelli «adeguati e non riducibili di tutela», dall’altra, alle Regioni competono le regole sulla fruizione dell’ambiente, evitando compromissioni o alterazioni dell’ambiente stesso, nel rispetto dei livelli di tutela fissati dalla disciplina statale che, in questo senso, costituisce “limite” all’esercizio delle competenze regionali; - anche se le Regioni non devono violare i livelli di tutela dell’ambiente posti dallo Stato, tuttavia ne possono fissare di più elevati.
2) Q.l.c. dell’art. 15, commi 3 e 4 della LP Bolzano n. 4/2008: fondata
La q.l.c. dell’art. 15, commi 3 e 4, investe la parte della norma in cui, dettando disposizioni in tema di autorizzazione ed esercizio degli impianti che producono emissioni in atmosfera, si stabilisce:
- che il gestore dell’impianto presenti all’Agenzia provinciale per l’ambiente (APPA), almeno 15 giorni prima della messa in esercizio, la domanda di autorizzazione alle emissioni, indicando la data di entrata in esercizio dell’impianto;
- che la domanda debba essere corredata da una dichiarazione del gestore che attesti la conformità dell’impianto realizzato con il progetto precedentemente approvato ai sensi dell’art. 4 della citata LP n. 8/2000;
- che la presentazione di tale documentazione consente l’entrata in esercizio degli impianti; che successivamente, l’APPA, entro 90 giorni dall’entrata in esercizio degli impianti, esegua il collaudo e rilasci l’autorizzazione alle emissioni.
In proposito, il Presidente del Consiglio ha affermato che siffatte disposizioni violassero gli art. 8 e 9 dello statuto e l’art. 117, secondo comma, lettera s), della Costituzione, in quanto si pongono in contrasto sia con l’art. 269 del TUA (per tutti gli impianti che producono emissioni deve essere richiesta un’autorizzazione, ai sensi della Parte Quinta), sia con l’art. 279 del TUA (sanzione per chi inizi ad installare o metta in esercizio un impianto o eserciti un’attività in assenza della prescritta autorizzazione).
Secondo il Giudice delle leggi tale questione è fondata ed in proposito si deve rammentare la precedente sentenza n. 250/2009 con la quale - chiamata a pronunciarsi sulla legittimità costituzionale dell’art. 269 del TUA - ha affermato che la disciplina statale sul rilascio dell’autorizzazione in esame risponde all’esigenza di «articolare unitariamente tale attività secondo principi che assicurino l’osservanza dei criteri stabiliti dalla normativa nazionale» e, quindi, vincola il legislatore regionale.
In altre parole, l’art. 269 del TUA impone che l’autorizzazione preceda la messa in esercizio dell’impianto e tale previsione costituisce un livello uniforme di tutela dell’ambiente (competenza esclusiva dello Stato): pertanto, “è costituzionalmente illegittima la norma provinciale in esame che deroga ad essa, consentendo al gestore di mettere in esercizio impianti che producono emissioni, prima che l’Agenzia provinciale per l’ambiente esegua il collaudo e rilasci l’autorizzazione alle emissioni.
Né può ritenersi che, alla luce di quanto stabilito dal legislatore statale, la prescritta autorizzazione possa essere sostituita dalla mera dichiarazione del gestore, sottoscritta da un tecnico qualificato iscritto al relativo albo professionale, di conformità dell’impianto al progetto già approvato, non assicurando la predetta dichiarazione un equivalente livello di tutela dell’ambiente”.
3) Q.l.c. dell’art. 15, comma 6 della LP Bolzano n. 4/2008: fondata
Parimenti fondata è la censura dell’art. 15, comma 6, che modifica l’art. 7 della LP n. 8/2000, stabilendo che un impianto termico possa definirsi civile quando la produzione di calore è “prevalentemente” destinata al riscaldamento di edifici o al riscaldamento di acqua per usi igienici e sanitari.
La norma statale di riferimento (art. 283, comma 1, lettera d), TUA) definisce, invece, come impianto termico civile «l’impianto termico la cui produzione di calore è destinata, anche in edifici ad uso non residenziale, al riscaldamento o alla climatizzazione di ambienti o al riscaldamento di acqua per usi igienici e sanitari», non prevedendo, dunque, per i suddetti impianti, alcun utilizzo del calore prodotto per fini diversi dal riscaldamento e dalla climatizzazione di ambienti o dal riscaldamento di acqua per usi igienici e sanitari.
La questione è stata riconosciuta fondata dalla Consulta dato che la disciplina promanante dalla norma provinciale impugnata, “in quanto in tal modo esclude dal regime autorizzatorio di cui all’art. 284 del Codice dell’ambiente non solo quegli impianti destinati ai soli usi indicati dall’art. 283 del medesimo Codice, ma anche quelli che, sia pure in misura non prevalente, siano destinati ad usi diversi”: “Si delinea, in altri termini, in ambito provinciale, per un numero elevato di impianti, ricondotti alla categoria degli impianti termici civili, un regime diverso da quello definito dalla legislazione statale, costituito dalla mera denuncia di installazione o modifica, evidentemente lesivo di quel livello uniforme di tutela assicurato dal legislatore statale mediante la prescrizione della preventiva autorizzazione”.
In altre parole, la norma avrebbe finito per qualificare come impianti “termici civili” un numero elevato di impianti che sarebbero stati assoggettati alla disciplina meno rigorosa del titolo II della Parte Quinta (non essendo tali impianti, ad esempio, assoggettabili alla preventiva autorizzazione di cui all’art. 269, ma ad una mera denuncia di installazione o modifica).
4) Q.l.c. dell’art. 16, comma 1 della LP Bolzano n. 4/2008: fondata
In questo caso, la norma impugnata, sostituendo la lettera c) del comma 1 dell’art. 3 della LP 26 maggio 2006, n. 4, ha riformulato la definizione di «sottoprodotto», disponendo, in particolare, al punto n. 5, che «la Giunta provinciale stabilisce i criteri secondo i quali le terre e rocce da scavo sono considerati come sottoprodotti», senza individuare precisi criteri o vincoli.
Tale disposizione secondo la Consulta è illegittima perché in contrasto con la direttiva 5 aprile 2006, n. 2006/12/CE (Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio relativa ai rifiuti), e, per ciò stesso, con l’art. 117, primo comma, della Costituzione (come già sostenuto nella sentenza n. 62/2008): in questo modo sarebbe stato sottratto alla nozione di rifiuto taluni residui che invece corrispondono alla definizione sancita dall’art. 1, lettera a), della medesima.
5) Q.l.c. dell’art. 16, comma 4 della LP Bolzano n. 4/2008: fondata
La norma censurata, in questo caso, sostituiva la lettera b) del comma 3 dell’art. 19 della LP n. 4/2006, stabilendo così che l’obbligo di tenuta del formulario non è prescritto «ai trasporti di rifiuti che non eccedano la quantità di 30 chilogrammi o di 30 litri al giorno, effettuati dal produttore dei rifiuti stesso non a titolo professionale […]».
Secondo i giudici costituzionali, tale modifica si pone in aperto contrasto sia con l’art. 193 del TUA (che esonera dall’obbligo di tenuta del formulario soltanto «i trasporti di rifiuti non pericolosi effettuati dal produttore dei rifiuti stessi, in modo occasionale e saltuario, che non eccedano la quantità di trenta chilogrammi o di trenta litri»), sia con l’art. 5, comma 3, della direttiva 12 dicembre 1991, n. 91/689/CEE (che dispone che «i rifiuti pericolosi, qualora vengano trasferiti, devono essere accompagnati da un formulario di identificazione») ed è quindi lesiva degli artt. 8 e 9 dello statuto, nonché dell’art. 117, primo comma e secondo comma, lettera s), della Costituzione.
Si nota che la lettera b) del comma 3 dell’art. 19 della LP n. 4/2006 (come modificato dall’art. 16, comma 4 della LP Bolzano n. 4/2008, successivamente alla proposizione del ricorso, è stata modificata dall’art. 31 della LP 9 aprile 2009, n. 1 (Legge finanziaria 2009) in senso satisfattivo, ma poiché non è stata dimostrata la sua non applicazione nel periodo precedente alla nuova modifica, non è stato possibile dichiarare la cessazione della materia del contendere.
6) Q.l.c. dell’art. 16, comma 6 della LP Bolzano n. 4/2008: fondata
L’art. 16, comma 6 ha aggiunto il comma 3 all’art. 20, della LP n. 4/2006, in materia di Albo nazionale dei gestori ambientali, prevedendo che «Con riguardo all’obbligo ed alle modalità di iscrizione all’albo nazionale, la Giunta provinciale può emanare disposizioni per regolamentare le procedure e l’obbligo di iscrizione».
Tale disposizione è costituzionalmente illegittima per le stesse ragioni indicate nella sentenza n. 62/2008, poiché è in contrasto sia con l’art. 212 del TUA (che disciplina in maniera inderogabile le procedure e i termini di iscrizione all’Albo nazionale dei gestori ambientali, in attuazione dell’art. 12 della direttiva 2006/12/CE e dell’art. 12 della direttiva 75/442/CEE), sia con l’art. 117, comma terzo, della Costituzione, incidendo in tema di professioni, materia nella quale Stato e Regioni hanno competenza legislativa concorrente.
7) Q.l.c. dell’art. 16, comma 7 della LP Bolzano n. 4/2008: fondata
L’art. 16, comma 7, della LP n. 4/2008, ha sostituito l’art. 24 della LP n. 4/2006, in materia di collaudo ed autorizzazione degli impianti di recupero e di smaltimento di rifiuti, prevedendo al comma 6 un termine di 15 giorni per la comunicazione all’Agenzia provinciale dell’installazione dell’impianto in luogo dei 60 previsti dall’art. 208 del TUA.
Seconda la Consulta la norma è illegittima perché in contrasto con la normativa nazionale vigente, espressione della potestà legislativa esclusiva statale in materia di tutela dell’ambiente di cui all’art. 117, secondo comma, lettera s), della Costituzione, nonchè con disposizioni comunitarie, in violazione dell’art. 117, primo comma, della Costituzione, eccedendo dalle competenze provinciali di cui agli articoli 8 e 9 dello statuto: “La norma provinciale impugnata stabilisce, infatti, un termine per la formazione del silenzio-assenso per l’inizio della campagna di recupero e smaltimento rifiuti assai più breve di quello fissato dal legislatore statale, in evidente violazione di un livello di tutela dell’ambiente uniforme, indicato anche in adempimento di vincoli comunitari.
Tale abbreviazione del termine, peraltro, altera il rapporto fra i due interessi che il termine stesso è destinato a soddisfare e cioè quello dell’amministrazione all’esercizio del controllo preventivo e quello dell’interessato ad ottenere l’autorizzazione in tempi ragionevoli, in un modo che risulta lesivo dell’interesse pubblico alla tutela dell’ambiente, in violazione dei predetti parametri.
In altre parole – come sostenuto dal ricorrente - l’art. 16, comma 7, della LP n. 4/2008 è illegittimo perché in aperta violazione delle finalità perseguite dal legislatore nazionale, costituite dalla necessità che l’amministrazione possa svolgere un’efficace istruttoria ed un adeguato controllo a garanzia della tutela ambientale, concedendo ad essa un congruo lasso di tempo, oltremodo compresso dalla norma censurata.
7) Q.l.c. dell’art. 14, comma 1 e 5 della LP Bolzano n. 4/2008: non fondata
La questione relativa all’art. 14, comma 1 e 5 della LP Bolzano n. 4/2008, non è stata riconosciuta fondata dato che, diversamente da quanto sostenuto dal ricorrente, la norma impugnata, come tutta la LP n. 4/2008, risulta pubblicata in sia in italiano sia in tedesco.