L'autorizzazione unica per la realizzazione e l'esercizio di un impianto per la produzione di energia elettrica da fonti rinnovabili è rilasciata a valle di un procedimento unico omnicomprensivo le cui conclusioni, in ossequio ai principi di semplificazione, accelerazione, concentrazione e adeguata motivazione, non possono essere successivamente messe in discussione se non per gravi motivi, specificatamente e congruamente motivati, da parte della stessa autorità che l'ha rilasciata.
In materia di produzione di energia da fonti rinnovabili, il legislatore ha predisposto una serie di incentivi giuridici (semplificazioni autorizzatorie), temporali (concentrazione in un unico procedimento) ed economici (incentivi differenziati per tipologia di F.E.R. considerata).
In relazione ai primi due aspetti, le semplificazioni consistono nel fatto che, in sostanza, per gli impianti per i quali non è previsto il regime semplificato della D.I.A. (ora P.A.S.), l’autorizzazione unica è rilasciata a seguito del procedimento unico definito dall’art. 12 del D.LGS n. 387/03, dominato dalla conferenza di servizi: a tale proposito, la giurisprudenza amministrativa ha sottolineato il carattere omnicomprensivo del procedimento unico, che assorbe ogni altro procedimento previsto dalle leggi regionali e volto alla verifica o alla valutazione dell’impatto ambientale.
La conferenza di servizi, infatti, è la sede nella quale le varie amministrazioni preposte alla tutela dei beni ambientali, paesaggistici e storico-artistici debbono esternare le loro valutazioni tecniche, dal momento che il generico richiamo, effettuato dal citato art. 12, al “rispetto delle normative vigenti in tema di tutela dell’ambiente, del paesaggio e del patrimonio storico artistico” non consente di essere inteso come salvezza anche dei moduli procedimentali di settore che, secondo la previgente legislazione, erano intesi alla salvaguardia di quei valori.
L’autorizzazione unica è rilasciata nel rispetto di tutti i possibili valori meritevoli di tutela, ivi compresi quei valori ambientali cui è finalizzata la valutazione di impatto ambientale ex D.P.R. 12 aprile 1996: l’art. 12 del D.LGS n. 387/03 “non consente opzioni ermeneutiche di carattere restrittivo, volte ad attenuare la valenza omnicomprensiva dell’autorizzazione medesima, attesa l’ampiezza della richiamata previsione normativa. Poiché l’autorizzazione unica è rilasciata nel rispetto delle disposizioni previste a tutela dell’ambiente, del paesaggio e del patrimonio storico–artistico, ogni atto amministrativo inerente alla costruzione e all’esercizio dei detti impianti ovvero alle opere ad esso connesse ed alle infrastrutture indispensabili, qualunque sia l’autorità amministrativa ordinariamente competente, è sostituito ex lege dall’autorizzazione unica.
Il carattere omnicomprensivo del procedimento unico viene espresso nella maggioranza delle sentenze che riguardano le fonti di energia rinnovabile:
- in alcuni casi (C.G.A. Sicilia, n. 1368/10) è stata sottolineata l’unicità del procedimento (all’interno del quale le amministrazioni interessate devono esprimere le rispettive determinazioni, e coordinare i vari interessi pubblici, rilevanti per l’autorizzazione unica finale), facendo riferimento alla correlata necessità di rispettare i termini previsti dal legislatore per la sua conclusione;
- in altri (T.A.R. di Bari, n. 2107/07) si è parlato di luogo procedimentale di valutazione e confronto dei vari interessi pubblici incisi e/o coinvolti nella realizzazione di uno I.A.F.R., facendo riferimento al dovere anche dell’interessato di fornire i necessari apporti collaborativi;
- in altri ancora (T.A.R. di Palermo, n. 1760/09) si è posto l’accento sulla concentrazione dei vari apporti valutativi delle diverse amministrazioni interessate nella sede unitaria rappresentata dalla conferenza di servizi (T.A.R. di Campobasso, n.98/11), facendo riferimento agli oneri delle amministrazioni coinvolte nel procedimento.
In definitiva – dal momento che, spesso, nei casi sottoposti al loro giudizio, i tribunali amministrativi coinvolti hanno constatato il mancato rispetto anche di questi aspetti basilari e fondamentali di semplificazione amministrativa – la giurisprudenza, nel dettare la soluzione del caso concreto, ha continuato ad evidenziare le dinamiche proprie del procedimento omnicomprensivo, relative alle modalità partecipative, alla ratio legislativa, al comportamento del soggetto richiedente l’autorizzazione unica, a quello dell’amministrazione procedente e, infine, alla durata dello stesso.
L’intento del legislatore statale, dunque, è quello di favorire le iniziative volte alla realizzazione degli I.A.F.R., ponendo l’accento sui principi della concentrazione, della contestuale partecipazione e decisione nell’obbligatoria (e omnicomprensiva) conferenza di servizi, dell’adeguata motivazione.
Corollario di tali principi è che le determinazioni delle amministrazione interessate (anche quelle relative alla V.I.A.) devono essere espresse solo in sede di conferenza di servizi, così da assicurare l’unicità del procedimento, mediante il coordinamento dei vari interessi pubblici, rilevanti per l’autorizzazione unica finale (C.G.A., n. 1006/08). Ciò comporta, ad esempio, che la soprintendenza per i beni archeologici non ha il potere di pronunciarsi sull’istanza di autorizzazione al di fuori della conferenza di servizi: infatti, per quanto, astrattamente, il potere di rilasciare pareri sulla compatibilità paesaggistica spetti alla soprintendenza, lo stesso deve necessariamente essere esercitato all’interno della procedura, delineata nei paragrafi precedenti, pena la sua illegittimità per incompetenza assoluta (T.A.R. di Campobasso, n. 98/11).
Fatte queste doverose premesse, occorre verificare quali siano i margini di manovra che spettano all’Amministrazione per sospendere un’autorizzazione unica, rilasciata a seguito del procedimento, sopra sintetizzato: quid iuris, infatti, nel caso in cui, a valle della conclusione del procedimento unico omnicomprensivo, emergano nuovi elementi teoricamente ostativi all’esercizio dello I.A.F.R.?
È il caso che è stato sottoposto all’esame del T.A.R. di Napoli (sentenza n. 5302/11), relativo al ricorso presentato da una società operante nel settore della produzione di energia da fonte eolica che, dopo aver presentato istanza per l’ottenimento l’autorizzazione unica per la realizzazione di un parco eolico (20 aerogeneratori) si è vista notificare, dopo aver ottenuto “il via” alla realizzazione e all’esercizio del parco eolico, un decreto dirigenziale da parte della Regione, con il quale 5 dei 20 aerogeneratori autorizzati venivano sospesi per novanta giorni.
Tale sospensione è stata motivata con la necessità di “operare i dovuti approfondimenti tecnici e documentali” resi necessari per il fatto che “da accertamenti, effettuati da altra Amministrazione Pubblica, sullo stato dei luoghi oggetto dell’intervento risultano presenze boschive che possono essere oggetto di tutela ai sensi dell’art. 142, comma 1, lett. g) del D.lgs. 42/04”.
Nel ricorso si sosteneva che nel decreto dirigenziale non emergeva né l’interesse pubblico né le gravi ragioni fondanti la sospensione adottata, e mancava del tutto il dovuto bilanciamento degli interessi in gioco.
Il Collegio ha dato ragione alla ricorrente, sottolineando che l’art. 21-quater, comma 2, primo periodo, della legge sul procedimento amministrativo dispone che l'efficacia, ovvero l'esecuzione, del provvedimento amministrativo può essere sospesa, per gravi ragioni e per il tempo strettamente necessario, dallo stesso organo che lo ha emanato ovvero da altro organo previsto dalla legge.
Il tenore della norma, in sostanza, rivela come a fondamento dell’esercizio del potere di sospensione debbano necessariamente essere poste «gravi ragioni» e, cioè, fatti e circostanze tali da imporre, all’esito di una valutazione senz’altro discrezionale del quadro fattuale, il mancato dispiegamento ad tempus di tutti ovvero di parte degli effetti di un atto che aveva già cominciato a produrli.
In altre parole, il Legislatore esige che tale efficacia sospensiva segua un esame particolarmente rigoroso delle ragioni che, con tratto di gravità, possano impedire la naturale produttività di effetti del provvedimento amministrativo.
L’obbligo motivatorio che ne segue è, dunque, particolarmente intenso e va pertanto assolto con puntualità e con il dispiegamento più ampio possibile di riferimenti alle circostanze di fatto e di diritto rilevanti, in modo da esporre con compiutezza l’intero iter logico-giuridico che segna l’esito provvedimentale.
Nella specie, dalla motivazione fornita dall’Amministrazione – necessità di operare “i dovuti approfondimenti tecnici e documentali” in relazione alla circostanza che “da accertamenti, effettuati da altra Amministrazione Pubblica, sullo stato dei luoghi oggetto dell’intervento risultano presenze boschive che possono essere oggetto di tutela ai sensi dell’art. 142, comma 1, lett. g) del D.lgs. 42/04” – si ricava la sostanziale impossibilità di cogliere, ancorché per relationem ad atti o provvedimenti in alcun modo menzionati, non solo quale fosse l’Amministrazione che aveva rassegnato emergenze di fatto diverse o ulteriori rispetto a quelle considerate nel corso del procedimento autorizzatorio, ma anche le circostanze di fatto da cui potesse essere emersa la valutazione della circostanza ritenuta ostativa all’insediamento eolico.
I provvedimenti di sospensione, quindi, risultavano generici e non consentivano di cogliere, con la dovuta compiutezza, gli elementi soggettivi e oggettivi che costituiscono la fonte e, insieme, le ragioni della sospensione.
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