Verrebbe da dire: altro giro, altra corsa. Già perché ultimamente sembra di essere ad una giostra in continuo movimento. Ma c’è poco da divertirsi per gli operatori del diritto, in particolare Giudici e Avvocati, costretti ad uno studio matto e disperatissimo delle continue, costanti (e talvolta inutili) riforme.
L’ultima in ordine di tempo è la riforma del processo amministrativo, attuata mediante la realizzazione di un codice unico che, secondo le intenzioni del legislatore, deve tentare una razionalizzazione a 360° della giustizia amministrativa.
Infatti, sin da subito, gli scopi del governo, attuatore della delega di cui all’art. 44 della L. 18 giugno 2009 n. 69, erano la razionalizzazione dei termini e più in generale dell’intero processo, la riconsiderazione del ruolo del giudice monocratico anche in questo settore, e lo sfoltimento dell’arretrato, nonché, in secondo luogo, la riunione in un unico testo di tutte le norme oggi sparse in numerose e risalenti leggi.
Il processo amministrativo e, più in generale, il diritto amministrativo è definito da molti un’isola felice grazie alla semplicità del rito che, infatti, accorcia notevolmente i tempi di risposta del Giudice che, di solito, già nella fase cautelare, definisce l’interesse sostanziale della lite. La quasi totale assenza di istruttorie complesse e defatigatorie (come la prova testimoniale), inoltre, rendeva meno incerto anche il lavoro dell’Avvocato che operava su base documentale e su un contraddittorio quasi esclusivamente scritto, salvo le discussioni (brevi) in camera di consiglio o in udienza pubblica.
Inoltre, l’ambiente stesso dell’avvocatura amministrativa, le segreterie dei Tribunali amministrativi e le sedi giudiziarie hanno sempre contribuito a ridare decoro e dignità all’amministrazione della giustizia amministrativa ed ai rapporti tra gli operatori del diritto, avvocati e Giudici per primi.
Al di là di ogni valutazione, che il tempo certamente consentirà di approfondire, la riforma del processo amministrativo ha il pregio (per alcuni il difetto) di essere elaborata da chi ha vissuto e studiato il processo ogni giorno: Magistrati, Avvocati e Professori universitari sebbene, poi, la politica (rectius: il Parlamento), abbia in parte modificato la bozza.
Il Codice è composto di 137 articoli (la bozza ne prevedeva 154), oltre 23 articoli tra norme di attuazione, transitorie e di abrogazione, suddivisi in cinque libri, a loro volta divisi in capi ed ha in calce tre allegati, così articolati:
-Libro Primo “Disposizioni Generali”
-Libro Secondo “Processo Amministrativo di Primo Grado”;
-Libro Terzo “Impugnazioni”;
-Libro Quarto “Ottemperanza e Riti Speciali”;
-Libro Quinto “Norme Finali”
-Allegato 2 “Norme d’attuazione”;
-Allegato 3 “Norme transitorie”;
-Allegato 4 “Norme di coordinamento e abrogazioni”. La lettura del Codice ci permette di capire che molte delle norme altro non sono se non la cristallizzazione di principi costituzionali, europei e giurisprudenziali che si sono succeduti nella storia del Diritto Amministrativo.
Rispetto alla bozza non sono mancati dei passi indietro, come ad esempio sull’azione risarcitoria, ammessa ora entro il termine decadenziale di centoventi giorni ed esclusa se si sarebbero potuti evitare i danni usando l’ordinaria diligenza, anche attraverso l’impugnazione, nel termine di decadenza, degli atti lesivi illegittimi.
Le azioni che il codice ha previsto sono quattro con possibilità di cumulo: la tradizionale azione di annullamento, l’azione di condanna, l’azione risarcitoria e l’azione avverso il silenzio.
Vengono confermati alcuni riti speciali quali ad esempio quello in materia di accesso, di silenzio inadempimento, in materia di appalti pubblici (mediante assorbimento delle disposizione di cui al recente D.Lgs. n. 53/10) ed in materia elettorale mentre, altri, vengono abrogati, come il ricorso preventivo al Consiglio di Stato, quello di diniego di iscrizione o di cancellazione dai registri generali delle organizzazioni di volontariato e dai registri della associazioni di promozione sociale e, infine, il rito relativo ai provvedimenti di trasferimento o destinazione d’ufficio dei magistrati ordinari a sedi disagiate.
Altro importante passaggio del codice riguarda l’aspetto istruttorio del nuovo processo, sempre più vicino a quello civile, tanto da indurre i primi commentatori a chiedere l’eliminazione del doppio (simile) processo civile e amministrativo, riconducendo il tutto sotto il primo.
Entrano, infatti, nel processo amministrativo la testimonianza scritta, la consulenza tecnica (seppur già in precedenza ammessa) e i verificatori, nonché una timida forma di giudice istruttore e la possibilità per il collegio di motivare la sentenza attraverso i fatti non contestati dalle parti.
Infine, la fase cautelare, che viene ricondotta a fase incidentale ed al termine della quale, in caso di accoglimento di richiesta del provvedimento d’urgenza, il Giudice deve fissare l’udienza di merito. L’udienza sulla domanda cautelare dovrà essere svolta alla prima camera di consiglio utile dopo che siano decorsi venti giorni dal perfezionamento dell’ultima notifica del ricorso e, trascorsi dieci giorni dal suo deposito in segreteria.
Queste sono solo alcune delle novità introdotte dal Codice, tuttavia, sarà necessario attendere il banco di prova della sua applicazione per valutarne gli effetti concreti sul sistema.
La speranza, comunque, è quella di portare almeno sul piano processuale, il cittadino in posizione di parità effettiva e sostanziale con l’amministrazione che, spesso, quale apparato creato per supportare le attività umane mediante l’offerta e la gestione di servizi, in realtà si atteggia come un vero e proprio nemico da combattere, perché affidata a soggetti non appropriati.