In ordine all'art. 107-bis, commi 6 e 7, della legge della Provincia autonoma di Bolzano n. 13 del 1997 (Legge urbanistica provinciale) è stata sollevata questione di legittimità costituzionale in riferimento agli articoli 3, 24, 102, 113 e 117, comma 3, Cost. nonché alla violazione degli articoli 4-8, D.P.R. n. 670 del 1972 (Approvazione del testo unico delle leggi costituzionali concernenti lo statuto speciale per il Trentino-Alto Adige).
Dall'analisi dell'evoluzione della normativa in materia si ricava che:
-ai sensi dell'art. 8, D.P.R. n. 670 del 1972 le Province autonome di Trento e di Bolzano sono titolari di potestà legislativa primaria in materia di urbanistica oltre che di tutela del paesaggio;
-con la L.P. 11 agosto 1997, n. 13 la Provincia autonoma di Bolzano si è dotata di una nuova legge urbanistica provinciale, il cui art. 88, nella sua formulazione originaria, stabiliva che, in caso di annullamento della concessione, qualora non fosse possibile la rimozione dei vizi delle procedure amministrative o la restituzione in pristino, il sindaco applicasse una sanzione pecuniaria, la cui integrale corresponsione valeva a produrre i medesimi effetti della concessione edilizia in sanatoria;
-tale disposizione è stata modificata dall'art. 32, commi 14 e 15, L.P. 8 aprile 2004, n. 1. In particolare, il comma 14 ha sostituito il comma 1 dell'art. 88 della citata L.P. 11 agosto 1997, n. 13, ammettendo il pagamento della sanzione pecuniaria, e quindi la concessione in sanatoria, soltanto qualora non sia possibile la rimozione dei vizi delle procedure amministrative, ed eliminando l'alternativa costituita dall'impossibilità di restituzione in pristino. Il comma 15 ha, invece, introdotto, nel testo dell'art. 88 il comma 1-bis, che, nella formulazione originaria, escludeva il pagamento della sanzione pecuniaria - e quindi l'effetto di concessione in sanatoria da ciò derivante - nell'ipotesi che la costruzione insistesse su un'area soggetta a vincolo di inedificabilità e menzionata dall'art. 27, L.P. 21 gennaio 1987, n. 4;
-l'art. 19, comma 5, L.P. 2 luglio 2007, n. 3 ha nuovamente sostituito il comma 1 dell'art. 88, L.P. 11 agosto 1997, n. 13, mantenendo inalterate le condizioni per il rilascio della concessione in sanatoria a seguito del pagamento di una sanzione pecuniaria e limitandosi a modificare solo l'ammontare di quest'ultima;
-l'art. 23 della medesima legge del 2007 ha, invece, introdotto, nel testo dell'art. 107-bis, L.P. 11 agosto 1997, n. 13, i commi 6 e 7, oggetto delle odierne questioni di legittimità costituzionale;
-i citati commi 6 e 7 contenevano norme recanti l'interpretazione autentica, rispettivamente, dei commi 1 e 1-bis dell'art. 88, L.P. 11 agosto 1997, n. 13. In particolare, il comma 6 stabiliva che al comma 1 dell'art. 88 la dizione "in caso di annullamento della concessione edilizia e qualora non sia possibile la rimozione dei vizi delle procedure amministrative" si interpretasse nel senso che l'annullamento della concessione edilizia può essere dipeso anche da vizi sostanziali che non possono essere rimossi. Il censurato comma 7, per contro, disponeva che al comma 1-bis dell'art. 88 la dizione "area soggetta al vincolo di inedificabilità e menzionata dall'art. 27, L.P. 21 gennaio 1987, n. 4" si interpretasse nel senso che si tratta di un'area gravata dai vincoli di cui ai commi 1, lettere a), b) e c), e 3 dell'art. 27, L.P. 21 gennaio 1987, n. 4;
-con la L.P. 10 giugno 2008, n. 4 sono stati abrogati i censurati commi 6 e 7 ed il comma 1-bis dell'art. 88 di quest'ultima legge è stato così sostituito: "Il pagamento della sanzione pecuniaria è ammesso anche quando l'annullamento della concessione edilizia sia dipeso da vizi sostanziali. Il pagamento della sanzione pecuniaria non è ammesso qualora la costruzione insista su un'area gravata dai vincoli di cui ai commi 1, lettere a), b) e c) e 3 dell'art. 27, L.P. 21 gennaio 1987, n. 4. La norma di cui al comma 1 non trova applicazione in caso di condanna penale, passata in giudicato, della persona responsabile del rilascio della concessione edilizia. L'applicazione del comma 1 è sospesa per la durata delle indagini preliminari e del procedimento penale".Atteso quanto sopra si osserva, preliminarmente, che la Corte Costituzionale ha costantemente affermato che il legislatore può adottare norme di interpretazione autentica non soltanto in presenza di incertezze sull'applicazione di una disposizione o di contrasti giurisprudenziali, ma anche quando la scelta imposta dalla legge rientri tra le possibili varianti di senso del testo originario, con ciò vincolando un significato ascrivibile alla norma anteriore.
Accanto a tale caratteristica, che vale a qualificare una norma come effettivamente interpretativa, la Suprema Corte ha individuato una serie di limiti generali all'efficacia retroattiva delle leggi che attengono alla salvaguardia, oltre che dei principi costituzionali, di altri fondamentali valori di civiltà giuridica posti a tutela dei destinatari della norma e dello stesso ordinamento, tra i quali vanno ricompresi il rispetto del principio generale di ragionevolezza che ridonda nel divieto di introdurre ingiustificate disparità di trattamento, la tutela dell'affidamento legittimamente sorto nei soggetti quale principio connaturato allo Stato di diritto, la coerenza e la certezza dell'ordinamento giuridico ed il rispetto delle funzioni costituzionalmente riservate al potere giudiziario.
Il confronto tra le disposizioni censurate e i suddetti principi elaborati dalla giurisprudenza costituzionale porta alla conclusione che le stesse non solo non possono essere ritenute interpretative, nel senso prima chiarito, ma ledono, con la loro efficacia retroattiva, il canone generale della ragionevolezza delle norme (art. 3 Cost.), l'effettività del diritto dei cittadini di agire in giudizio per la tutela dei propri diritti e interessi legittimi (art. 24, comma 1, Cost.) e l'integrità delle attribuzioni costituzionali dell'autorità giudiziaria (art. 102 Cost.).
Con l'introduzione del comma 6 nell'art. 107-bis della legge urbanistica provinciale, la subordinazione della sanatoria, previo pagamento della sanzione pecuniaria, all'impossibilità di rimuovere i vizi delle procedure, si estende ai vizi sostanziali, con la conseguenza che rientrano nella previsione anche le ipotesi di opere realizzate in base a concessioni dichiarate illegittime per contrasto con gli strumenti urbanistici vigenti o fondati su variazioni degli stessi a loro volta dichiarate illegittime e annullate.
L'intervento normativo censurato (e, in particolare, l'introduzione del comma 7 dell'art. 107-bis ha altresì ristretto l'area di inapplicabilità dell'art. 88, L.P. 11 agosto 1997, n. 13 - nel testo modificato dalla L.P. 8 aprile 2004, n. 1 - alle sole ipotesi di inedificabilità assoluta, escludendo quindi i casi di inedificabilità relativa.
Sia il primo che il secondo degli interventi normativi sopra indicati, nonostante l'autoqualificazione di norme interpretative, contengono delle vere e proprie innovazioni del testo previgente.
L'espressione "vizi delle procedure amministrative" non si presta, infatti, ad una molteplicità di significati tale da abbracciare i vizi sostanziali, che esprimono, invece, un concetto ben distinto da quello di vizi procedurali, con la conseguenza di escludere la sanatoria nelle ipotesi di violazioni diverse da quelle formali-procedurali. In tal senso si allinea la costante giurisprudenza amministrativa formatasi sull'art. 38, T.U. n. 380 del 2001, a sua volta riproduttivo dell'art. 11, L. n. 47 del 1985, di contenuto identico all'art. 88 della citata legge urbanistica provinciale.
Di contenuto innovativo è anche la seconda norma censurata, in quanto la disposizione interpretata operava un rinvio incondizionato all'intero art. 27, L.P. 21 gennaio 1987, n. 4 e non conteneva alcun elemento dal quale si potesse dedurre la possibilità che il rinvio si riferisse solo ad una parte di esso.
La rilevante conseguenza di tale restringimento è che la sanatoria viene esclusa solo nei casi di costruzioni sorte in aree gravate da vincoli di inedificabilità assoluta e non anche in tutti i casi contemplati dalla stessa norma di rinvio.
In definitiva, con le suddette norme interpretative, il legislatore provinciale ha realizzato, con efficacia retroattiva, rilevanti modifiche dell'ordinamento urbanistico, incidendo in modo irragionevole sul legittimo affidamento nella sicurezza giuridica, che costituisce elemento fondamentale dello Stato di diritto.
Nel caso da cui promana la questione oggetto del presente giudizio, la corrente e indiscussa interpretazione dell'art. 88, L.P. 11 agosto 1997, n. 13 - del tutto conforme alla corrispondente normativa statale - aveva dato origine a plurime pronunce definitive dei giudici amministrativi di annullamento, per vizi sostanziali, della prima concessione edilizia e delle successive concessioni in sanatoria.
Mentre erano pendenti sia i ricorsi relativi alle istanze di esecuzione di tali pronunce, sia il ricorso avverso l'ingiunzione di demolizione emessa dal Commissario ad acta, sono entrate in vigore le censurate norme di interpretazione autentica, sulla cui base è stata rilasciata un'ulteriore concessione in sanatoria, anch'essa impugnata.
Si deve rilevare che tali norme interpretative hanno frustrato le legittime aspettative di soggetti che, basandosi sulla legislazione vigente, mai oggetto di dubbi interpretativi e di per sé chiara e univoca, avevano chiesto e ottenuto dai giudici amministrativi, sia in primo grado sia in appello, la tutela delle proprie situazioni giuridiche, lese dagli atti illegittimi annullati.
E' irragionevole che il legislatore provinciale sia intervenuto per rendere retroattivamente legittimo ciò che era illegittimo, senza che fosse necessario risolvere oscillazioni giurisprudenziali e senza che il testo delle norme interpretate offrisse alcun appiglio semantico nel senso delle rilevanti modifiche introdotte.
Ciò facendo, non solo si è leso l'affidamento dei consociati nella stabilità della disciplina giuridica delle fattispecie, che viene sconvolta dall'ingresso inopinato e immotivato di norme retroattive che alterano rapporti pregressi, ma si rende inutile e privo di effettività il diritto dei cittadini di adire i giudici per ottenere la tutela delle proprie situazioni giuridiche soggettive.
A tale lesione di diritti fondamentali dei cittadini si aggiunge la violazione dell'art. 102 Cost., perché le norme censurate incidono negativamente sulle attribuzioni costituzionali dell'autorità giudiziaria, travolgendo gli effetti di pronunce divenute irrevocabili e definendo sostanzialmente, con atto legislativo, l'esito di giudizi in corso.
Atteso quanto sopra la Suprema Corte dichiara l'illegittimità costituzionale dei commi 6 e 7 dell'art. 107-bis della legge della Provincia autonoma di Bolzano 11 agosto 1997, n. 13 (Legge urbanistica provinciale).
(Corte Costituzionale Sentenza 11/06/2010, n. 209)