Come nella geniale fiaba di Alice, la Corte Costituzionale, nella sentenza n. 29 del 27 gennaio 2010 - depositata in cancelleria lo scorso 4 febbraio - è stata interrogata su una questione, in termini logici e pratici, alquanto sottile che, mutuando L. Carroll, potrebbe così riassumersi:
(i) è opportuno che la tariffa idrica - rilevantissima per le implicazioni sulla tutela dell’ambiente e della concorrenza – trovi regolazione “all’interno del pozzo” ossia, fuor di metafora, a livello regionale?
(ii) Rimanendo nell’economia (anche pedagogica) della fiaba, “all’interno del pozzo” è possibile imparare semplicemente a “trarre acqua da un pozzo d’acqua” … senza “sbadigli” e senza timore quindi, che si possa essere indotti a vincere la routine (di trarre “l’acqua da un pozzo d’acqua”) iniziando a trarre dal pozzo anche “cose di ogni genere”?
Molto utile ad introdurre la questione sostanziale, in termini meno “fiabeschi”, è il discorso tenuto qualche anno fa dal Presidente dell’A.G.Co.M., Antonio Catricalà, sul tema generale della “concorrenza come strumento di rinascita del Paese” – ribadito poi anche in sede istituzionale - in cui evidenziava come, a differenza di settori in cui “la gestione del servizio potrebbe essere affidato dall’operatore che garantisca le tariffe più basse per l’utenza evitando così la necessità di una loro regolamentazione (…) soluzioni analoghe risultano invece, non praticabili in altri ambiti” (es. servizio idrico) “generalmente caratterizzati (…) dalla necessità di investimenti importanti (connessi in particolare alla manutenzione e allo sviluppo delle reti) e con un periodo di ammortamento significativamente lungo”.
Il pensiero del Presidente dell’Autorità garante della Concorrenza e del Mercato continuava nella convinzione che con riferimento alla gestione di tipologie di servizi - qual è quello idrico - concessi in affidamento per tempi necessariamente lunghi, “il perseguimento degli obiettivi di qualità, efficienza ed economicità resti sostanzialmente affidato, in larga misura alla qualità della regolazione, e segnatamente alla sua idoneità ad impedire comportamenti opportunistici da parte dell’impresa concessionaria - ossia: le “cose di ogni genere” in Lewis Carrol - e a preservare incentivi sufficienti all’investimento, all’innovazione e al miglioramento del servizio a vantaggio degli utenti. (…)
Al tempo stesso la particolare complessità di questi settori suggerisce l’opportunità che le relative funzioni di regolazione e controllo siano attribuite a organismi amministrativi di livello nazionale, dotati delle necessarie competenze tecniche ed economiche. In primo luogo per garantire un esercizio efficiente ed imparziale dei poteri di regolazione tramite un’effettiva terzietà ed indipendenza del regolatore rispetto ai soggetti del rapporto concessorio (amministrazione locale ed impresa). In secondo luogo per assicurare standards adeguati di efficienza e qualità della regolazione sull’intero territorio nazionale, evitando la proliferazione di regimi e prassi ingiustificatamente differenziati (…)
Da ultimo, ma non meno importante per consentire al regolatore la disponibilità di un insieme più ampio di dati e informazioni da fonti tra loro indipendenti e favorire così introduzione di forme di regolazione incentivanti delle attività di gestione delle reti, basate sulla comparazione degli esiti conseguiti nei diversi ambiti locali”.
La sentenza della Corte Costituzionale in esame – che si colloca nel delineato contesto di interessi e di obiettivi sostanziali – è occasionata dalla questione di legittimità costituzionale sollevata dalla Presidenza del consiglio dei Ministri, con riferimento all’art. 28, della L.R. dell’Emilia Romagna 30 giugno 2008, n. 10 censurato – fra l’altro - perché al comma 2, attribuisce, alla Regione una funzione di regolazione in materia tariffaria consistente nell’ “individuazione della tariffa di riferimento ai fini della proposizione ai soggetti partecipanti alla forma di cooperazione della regolazione tariffaria”.
La Presidenza del Consiglio dei Ministri ricorrente ha ritenuto, più in particolare, che tale attribuzione di funzioni da parte della Regione resistente contrastasse con le previsioni del Testo Unico dell’Ambiente e segnatamente con l’art. 154 che riconosce al Ministero dell’Ambiente la competenza a “definire con decreto le componenti di costo per la determinazione della tariffa relativa ai servizi idrici” ed al Comitato per la Vigilanza sull’uso delle risorse idriche (Co. Vi. R.I.) la competenza a “predisporre con delibera il metodo tariffario per la determinazione della tariffa” da trasmettere al Ministero dell’Ambiente che “le adotta con decreto”: essendo viceversa, competenti alla determinazione della “tariffa di base (…) al fine della predisposizione del Piano finanziario” le Autorità d’Ambito.
Su basi di principio, la difesa erariale individua il punto centrale della questione nel contrasto della prescrizione sopra richiamata:
(a) con la competenza legislativa esclusiva dello Stato in materia di tutela della concorrenza (art. 117, secondo comma, lett. e della Cost.) “perché” - quasi parafrasando il Presidente Catricalà - “solo una tariffa di riferimento che sia uniforme su tutto il territorio nazionale, stabilendo un eguale presupposto di partecipazione alla gara per la scelta del gestore del servizio, è idonea a garantire un eguale criterio competitivo e, dunque a promuovere la concorrenza per il mercato”;
(b) con la competenza legislativa esclusiva dello Stato in materia di tutela dell’ambiente (art. 117, secondo comma, lett. s della Cost.) “perché” – richiamando inconsapevolmente L. Carroll – “solo la determinazione tramite lo Stato della tariffa di riferimento del servizio idrico integrato garantisce standards qualitativi e quantitativi della risorsa idrica“ propriamente “finalizzati alla tutela dell’ambiente”.
In altre parole la questione – che la parte resistente aveva racchiuso nei limiti angusti ed esegetici della disputa tariffaria probabilmente al fine di aggirare l’ostacolo costituito dalla funzione (generale) di regolazione riconosciuta costituzionalmente allo Stato, anche in tema di tariffe idriche – è immediatamente ricondotta dalla Consulta nell’alveo dei principi che governano la tutela dell’ambiente e della concorrenza applicati al tema specifico della determinazione della tariffa nell’ambito territoriale ottimale.
La Corte richiama infatti, subito il precedente costituito dalla sentenza n. 246/2009 nella quale, con riferimento alla determinazione della tariffa idrica, aveva ricordato “che il legislatore ha fissato livelli uniformi di tutela e uso” delle risorse idriche “secondo criteri di solidarietà, salvaguardando la vivibilità dell’ambiente e le aspettative e i diritti delle generazioni future a fruire di un integro patrimonio ambientale”, nonché nella prospettiva del “risparmio idrico”. Sicché tra i costi che la tariffa è diretta a recuperare non si dubita che vi siano anche quelli propriamente ambientali (in applicazione del principio “Chi inquina paga”) che vanno ben oltre una logica strettamente economica di equilibrio economico finanziario nella gestione del servizio idrico che deve essere assicurato “determinando la tariffa secondo un meccanismo di price cap, diretto ad evitare che il concessionario unico abusi della sua posizione dominante” e che - ad avviso della Corte – deve essere idoneo “a preservare il bene giuridico ambiente dai rischi derivanti da una tutela non uniforme ed a garantire uno sviluppo concorrenziale nel servizio idrico integrato” non allo stesso modo garantito nel caso in cui si consentisse ad ogni regione di introdurre “oneri tariffari ulteriori o diversi”.
Nel delineato quadro generale la Consulta procede, quindi, a considerare le obiezioni di ordine esegetico della Regione resistente la quale aveva sostenuto che “la “tariffa di riferimento” introdotta con L.R. 10/2008 non poteva dirsi coincidente né con la “tariffa di base”, né con il “metodo tariffario” di cui al T.U. dell’ambiente, la cui determinazione e predisposizione è rispettivamente attribuita alle Autorità d’Ambito (A.A.T.O.) ed al Co.Vi.R.I..
E ciò in quanto la individuazione della “tariffa di riferimento” consisterebbe nel “valore complessivo dei costi di servizio, calcolati in base ai criteri definiti” nel metodo tariffario predisposto dal Co. Vi. R.I. il quale, a sua volta, conterrebbe “l’insieme dei criteri che consentono l’individuazione del costo complessivo del servizio individuandone le varie componenti”. In quest’ottica, ad avviso della Regione “la tariffa di riferimento” prevista dalla legge regionale costituirebbe attuazione del “metodo tariffario”.
Interrompendo per un momento il percorso logico della Consulta, giova a questo proposito rilevare come, a seguito della soppressione dell’ “Autorità di vigilanza sulle risorse idriche e sui rifiuti”, ai sensi dell’art. 1, comma 5 del d.lgs. 284/2006, “tutti i riferimenti all'Autorità di vigilanza sulle risorse idriche e sui rifiuti (…) siano stati soppressi” ed al ricostituito Co.Vi.R.I. sia stato attribuito l’esercizio “delle relative funzioni”.
Ciò implica che il Co.Vi.R.I. non è subentrato automaticamente e, per così dire, “a titolo universale” in tutte le funzioni della soppressa Autorità di vigilanza sulle risorse idriche e sui rifiuti, ma unicamente in quelle che l’art. 161 del Testo Unico dell’Ambiente abbia attribuito a tale organo.
C’è quindi da chiedersi se la prerogativa di formulare “proposte”, riconosciuta alla soppressa Autorità di vigilanza sulle risorse idriche e sui rifiuti, sulla cui base il Ministero dell’ambiente procedeva all’approvazione con decreto delle “componenti di costo” - ai sensi dell’art. 154 comma 2 del testo Unico dell’ambiente - possa ritenersi devoluta al Co.Vi.R.I. sulla base delle attribuzioni a tale organo riconosciute dall’art. 161 del Testo Unico dell’ambiente.
A tal proposito, si consideri anche che l’art. 161 del testo unico dell’Ambiente stabilisce che il ricostituito Co.Vi.R.I. “predispone con delibera il metodo tariffario per la determinazione della tariffa di cui all’art. 154 e le modalità di revisione periodica e lo trasmette a Ministero dell’ambiente che lo adotta con proprio decreto” sentita la conferenza permanente Stato-Regioni e le province autonome di Trento e Bolzano. In che misura, quindi, la predisposizione del metodo tariffario da sottoporre al Ministero dell’Ambiente per l’approvazione, ai sensi dell’art. 161 comma 4 del testo Unico dell’ambiente può ritenersi coincidente - anche in parte - con la proposta della soppressa Autorità di vigilanza sulle risorse idriche e sui rifiuti, sulla cui base il Ministero dell’ambiente procedeva all’approvazione con decreto le “componenti di costo”, ai sensi dell’art. 154 comma 2 del testo Unico dell’ambiente?
Ed inoltre, in che misura – come affermato dalla Regione resistente – la “tariffa di riferimento” introdotta dalla legge regionale n. 10/2008 si distingue dal “metodo di riferimento”di cui all’art. 161 del richiamato Testo Unico dell’ambiente?
Sembra ragionevole affermare che - anche semanticamente - il “metodo tariffario” di cui all’art. 161 e le “componenti di costo” di cui all’art. 154, comma 2 del Testo Unico dell’ambiente debbano essere considerati distintamente: essendo il primo preordinato, ai sensi del d.m. 1 agosto 1996, a definire la c.d. tariffa di riferimento ossia “lo strumento per la realizzazione di adeguati livello di servizio , per sostenere conseguenti programmi di investimento nell’equilibrio di bilancio, per ottenere il contenimento dei costi al consumo, il miglioramento dell’efficienza della gestione e la tutela dell’interesse dell’utenza” ed essendo determinato sulla base di alcuni parametri quali i costi operativi, dei costi di ammortamento, la remunerazione del capitale investito, il tasso di inflazione programmato.
Viceversa, la “definizione dei componenti di costo per la determinazione della tariffa relativa ai servizi idrici per i vari settori di impiego dell’acqua” di cui all’art. 154, comma 2 del Testo unico dell’ambiente “esprime la volontà del legislatore di tenere in debita considerazione gli interessi del comparto produttivo e di garantire la disponibilità di acqua ad uso umano” e quindi intende operare un bilanciamento che tenga conto della necessità di recuperare i costi ambientali secondo il principio “Chi inquina paga”.
A prescindere da considerazioni di contenuto, inoltre, il “metodo tariffario” predisposto dal Co.Vi.R.I., preordinato a consentire la determinazione della tariffa di riferimento, è adottato dal Ministero dell’Ambiente sentita la conferenza permanente Stato – Regioni; viceversa la definizione delle componenti di costo è operata direttamente dal Ministero dell’Ambiente.
Infine, sulla base del “metodo tariffario” – e quindi della tariffa di riferimento – l’A.ATO procede alla “determinazione della tariffa di cui all’art. 154” che - sempre ai sensi del comma 2 dello stesso articolo - deve essere altresì determinata “nell’osservanza delle disposizioni contenute nel decreto per la definizione delle componenti di costo. In sostanza, il punto di confluenza dell’attività di definizione delle componenti di costo e di predisposizione del metodo di riferimento è costituito proprio dalla determinazione dalla tariffa (da parte delle A.ATO) che ai sensi dell’art. 154 comma 1 del Testo Unico dell’ambiente “costituisce il corrispettivo del servizio idrico integrato ed è determinata tenendo conto della qualità della risorsa idrica e del servizio fornito, delle opere e degli adeguamenti necessari, dell’entità dei costi di gestione delle opere, dell’adeguatezza della remunerazione del capitale investito e dei costi di gestione delle aree di salvaguardia, nonché di una quota parte dei costi di funzionamento delle A.ATO, in modo che sia assicurata la copertura integrale dei costi di investimento e di esercizio secondo il principio del recupero dei costi e secondo il principio “chi inquina paga”.
Se così è, la previsione dell’art. 28, comma 2 della L.R. 10/2008, nel punto in cui attribuisce alla Regione la competenza ad individuare la “tariffa di riferimento” la quale è già oggetto di determinazione tramite “metodo tariffario” non dovrebbe ritenersi costituire quanto meno un bis in idem?
Purtroppo non è dato saperlo con certezza, in quanto - riprendendo il percorso logico della Consulta - si osserva come essa non mostri di essere troppo interessata ad addentrarsi nelle distinzioni fra “tariffa di riferimento” e “metodo tariffario” introdotte dalla Regione resistente.
C’è d’altra parte da considerare che – fra l’altro – realmente il Co. Vi. R.I. risorto come l’araba fenice dalle ceneri del soppresso Osservatorio sopra richiamato è stato posto in grado di funzionare solo di recente e tutt’ora - dalle informazioni a disposizione - non sembra che abbia ancora mai predisposto il metodo di riferimento ai sensi dell’art. 161 comma 4 del Testo Unico dell’Ambiente previa consultazione della Conferenza Stato – Regioni, continuando, anzi, ad applicare il citato D.M. 1 agosto 1996 d’attuazione della L. 36/1994.
Il quadro in sostanza, è ancora abbastanza mosso sotto il profilo delle funzioni nuove ed antiche riconosciute al Co.Vi.R.I. ed anche il rapporto che faticosamente si è cercato sopra di ricostruire fra “metodo tariffario” e “tariffa di riferimento” è basato dunque, su norme regolamentari (D.M. 1 agosto 1996 d’attuazione della disciplina previgente) che non è dato immaginare quali cambiamenti subiranno quando il “metodo tariffario” sarà predisposto sentito la Conferenza Stato – Regioni e sulla base di norme regolamentari aggiornate.
Dunque, la Consulta sorvolando sui sulle distinzioni fra “tariffa di riferimento”, “tariffa base”, “metodo tariffario” (ancor meno agevole in rapporto alla componente dei costi) che assillano il giurista comune e – lasciandosi orientare dall’esigenza di intervenire sui temi fondamentali e sul riparto di competenza in materia di tutela ambientale e di tutela della concorrenza – ritiene sufficiente considerare che la previsione dell’art. 28, comma 2 della L. R. 10/2008, nel punto in cui prevede che la Regione individui la tariffa di riferimento, “modifica il processo di determinazione tariffaria puntualmente delineato dal legislatore.
Essa incide, in particolare sulle attribuzione dei soggetti preposti al servizio idrico integrato (Co. Vi. R.I. ed A.ATO), sottraendo parte della competenza ad essi riservata dagli artt. 154 e 161 del d.lgs. 152 del 2006 senza essere da ciò legittimata da alcuna norma statale. Resta pertanto esclusa, anche sotto tale profilo, la competenza legislativa in materia di servizi pubblici locali rivendicata a riguardo dalla regione”.
Con tutta evidenza, a tale conclusione la Consulta giunge ricollegando direttamente i principi della sentenza n. 246/2009 in cui aveva sancito che “ il legislatore ha fissato livelli uniformi di tutela e uso” delle risorse idriche “secondo criteri di solidarietà, salvaguardando la vivibilità dell’ambiente e le aspettative e i diritti delle generazioni future a fruire di un integro patrimonio ambientale”, con la necessità di garantire che, in particolare il Co. Vi. R.I., preposto alla regolazione del servizio idrico integrato, non subisse un ridimensionamento delle sue rilevanti prerogative di ente “orologiaio” delle tariffe idriche .
(Sentenza Corte Costituzionale 04/02/2010, n. 29)