Viene all’attenzione della Sezione il contenzioso relativo al Piano di classificazione acustica del territorio predisposto dal Comune avverso la quale è insorto in sede giurisdizionale un gruppo di cittadini residenti nel medesimo Comune.
Il Piano suindicato ha la funzione di procedere a ricognizione del territorio comunale al fine di individuare, tenendo conto delle destinazioni d’uso delle varie zone, i “valori di qualità” di inquinamento acustico da applicare a ciascuna di esse: ciò al duplice fine di contenere il livello di emissioni sonore nei limiti stabiliti in considerazione della concreta destinazione delle varie porzioni di territorio, e di fornire un criterio utile a verificare le attività eventualmente autorizzabili in ciascuna di esse.
Durante l’iter formativo del Piano per cui è causa, numerose osservazioni sono state formulate sia da un gruppo di cittadini costituiti in associazione: tuttavia, con la richiamata delibera di approvazione l’Amministrazione comunale, dopo aver controdedotto alle ridette osservazioni, ha ritenuto di disattenderle e di approvare il Piano così come originariamente predisposto.
Proposto ricorso dinanzi al T.A.R., questo ha ritenuto fondate le censure di legittimità formulate avverso il Piano, e conseguentemente lo ha annullato.
La sentenza di annullamento è stata impugnata sia dall’Amministrazione comunale.
Gli appelli sono stati ritenuti infondati e conseguentemente respinti.
In materia di impugnazione dei piani territoriali, l’interesse a ricorrere va di regola documentato con riferimento alla titolarità di aree direttamente incise dalle scelte pianificatorie: ciò allo scopo di evitare che un eccessivo allargamento della legittimazione apra la strada a forme di azione popolare non previste dall’ordinamento.
Tuttavia, anche in materia di piani urbanistici non è affatto escluso che i cittadini residenti nel Comune interessato possano impugnare anche parti del piano non riguardanti direttamente le loro proprietà, laddove dimostrino che le scelte pianificatorie incidono sul godimento e sul valore di esse (cfr., ad esempio, Cons. Stato, sez. IV, 10 agosto 2004, nr. 5516).
Siffatta situazione si verifica, a fortiori, laddove siano dedotti motivi di censura tali da travolgere il piano nel suo complesso, in quanto involgenti l’impostazione di fondo dell’attività pianificatoria ovvero radicali difetti di istruttoria a monte dell’attività medesima.
Tali principi appaiono tanto più validi, ove si ponga mente alle già indicate peculiarità del Piano di zonizzazione acustica il quale, proprio in quanto finalizzato a individuare il livello generale di inquinamento acustico consentito nel Comune, è per sua natura caratterizzato da un approccio globale, in cui le varie porzioni di territorio non possono essere considerate isolatamente, ma al contrario sono fortemente interdipendenti: e non è certo un caso che, tra i criteri fondamentali che il legislatore statale ha inteso porre alle Regioni nella disciplina del Piano in questione, vi è il divieto di contatto diretto di aree – anche appartenenti a Comuni diversi, ma confinanti – in cui vi sia un significativo discostamento nei valori di qualità individuati (art. 4, comma 1, lettera a), l. nr. 447 del 1995).
Nel caso di specie i ricorrenti in primo grado, cittadini residenti nel territorio del Comune, hanno formulato doglianze – poi condivise dal primo giudice – che investivano la “filosofia” stessa seguita dall’Amministrazione nella predisposizione del Piano, lamentando profili di illegittimità afferenti alle scelte di fondo adottate (quali, ad esempio, l’inosservanza proprio del suindicato divieto di contatto diretto) ovvero carenze istruttorie intervenute a livello dell’eleborazione complessiva del Piano stesso.
Condivisibilmente, pertanto, il giudice a quo ha ritenuto la loro impugnazione ammissibile non solo quanto alle scelte di zonizzazione, ma anche per il Piano nel suo complesso.
Per i ricorrenti, inoltre, il T.A.R. avrebbe esercitato un indebito sindacato sulle scelte pianificatorie dell’Amministrazione, che sono connotate da amplissima discrezionalità.
Al riguardo, giova fin d’ora chiarire che, pur senza disconoscere il principio secondo cui le scelte dell’Amministrazione nella pianificazione del territorio sono caratterizzate da ampia discrezionalità, ciò non significa che dette scelte siano insindacabili, ma unicamente che il sindacato giurisdizionale in subiecta materia incontra precisi limiti proprio nell’esigenza di non impingere nel merito delle suddette valutazioni discrezionali: di conseguenza, si ammette pacificamente che detto sindacato sia esercitabile in presenza di gravi illogicità, irrazionalità o travisamenti che denuncino la sussistenza del vizio di eccesso di potere.
Tali principi – può aggiungersi – risultano ancor più validi laddove sia lo stesso legislatore a porre precisi limiti alla discrezionalità del pianificatore, come avviene nella specie con la previsione della necessità che la zonizzazione acustica del territorio tenga conto della destinazione d’uso esistente delle varie aree, ovvero col già richiamato divieto di contatto diretto fra aree aventi classificazione acustica sensibilmente diversa.
È alla luce di tali coordinate logiche che la Sezione reputa le argomentazioni impiegate dal primo giudice per annullare il Piano per cui è causa immuni dal denunciato vizio di sconfinamento nel merito.
In particolare, col secondo motivo dell’appello dell’Amministrazione e col terzo e quarto motivo dell’appello incidentale (che pertanto possono essere esaminati congiuntamente) vengono censurati gli argomenti spesi nella sentenza impugnata in ordine alla illegittimità del Piano de quo, proprio in riferimento all’irragionevole e inadeguatamente motivata scelta di non tener conto, in generale, del “preuso” del territorio comunale, prevedendo un sensibile innalzamento dei valori di rumorosità delle varie porzioni di territorio rispetto alla situazione preesistente; col che, secondo il primo giudice, si sarebbe accordata una tutela eccessiva agli insediamenti industriali esistenti sul territorio comunale.
Gli argomenti spesi dalle parti appellanti a sostegno del motivo di impugnazione sono privi di pregio.
Innanzi tutto, per quanto concerne il generico richiamo all’ampia discrezionalità che connota le scelte dell’Amministrazione in materia, valgono i rilievi svolti al punto che precede.
Di poi, l’Amministrazione appellante non nega il generale innalzamento dei valori di qualità nei sensi testé indicati, assumendo però che si tratterebbe di scelta compatibile con le finalità del Piano de quo, scaturente dalla necessità di bilanciare l’interesse alla tutela dell’ambiente con quello alla tutela delle attività produttive esistenti sul territorio comunale.
Tuttavia, tenuto conto anche della già rilevata relativa scarsità di insediamenti produttivi, l’argomento non appare idoneo a superare i puntuali rilievi svolti nella sentenza impugnata, dai quali è dato evincere che le scelte in concreto operate, coinvolgenti la totalità del territorio comunale, più che tutelare gli impianti produttivi esistenti, hanno finito per penalizzare le aree allo stato aventi destinazione agricola, inserite in Classe IV (“aree ad intensa attività umana”), in Classe V (“aree prevalentemente industriali”) o addirittura in Classe VI (“aree industriali”), mentre nemmeno un’area interamente boscata ha ricevuto destinazione adeguata, venendo inserita solo in Classe III (“aree di tipo misto”).
Insomma, è come se la zonizzazione acustica del territorio fosse stata compiuta non già tenendo conto dell’attuale destinazione d’uso delle varie porzioni di territorio, ma di quella che si prevede o si auspica esse possano avere nel prossimo futuro, e non già tenendo conto dei livelli di rumore tollerabili in relazione alle destinazioni esistenti, ma di quelli superiori eventualmente sussistenti di fatto: col che, a un Piano che avrebbe dovuto procedere a risanamento dell’inquinamento acustico è stata attribuita in concreto una funzione di legittimazione di esso.
Del tutto incomprensibile, infine, è l’argomento speso dall’appellante incidentale, secondo cui non vi sarebbe prova che non fossero erronee le preesistenti destinazioni d’uso, anziché quelle individuate dal Piano di classificazione acustica adottata: infatti, è evidente che la questione non è quale sia la classificazione esatta, ma se risulti adeguatamente motivato un generale discostamento delle scelte di zonizzazione acustica dalle destinazioni urbanistiche del territorio, in violazione di un preciso parametro fissato dal legislatore nazionale.
(Decisione Consiglio di Stato 31/12/2009, n. 9301)