Rimandando all’apposito commento redatto in ordine all’art. 1, D.L. n. 2/2012, in questa sede si opererà una disamina degli articoli 2 (sacchi per asporto merci) e 3 (materiali di riporto).
In estrema sintesi,
- l’art. 2, D.L. n. 2/2012, proroga il divieto di commercializzare sacchi per l'asporto merci non biodegradabili al momento in cui verrà emanato uno specifico DM (da adottare entro il 31 luglio 2012) e dispone che gli “shopper” in plastica monouso devono essere conformi alla norma UNI EN 13432:2002, secondo certificazioni rilasciate da organismi accreditati, mentre quelli riutilizzabili dovranno avere uno spessore superiore, rispettivamente, ai 200 micron laddove destinati all'uso alimentare e ai 100 micron per i sacchi per l'asporto destinati agli altri usi;
- l’art. 3, D.L. n. 2/2012 prevede che le “matrici materiali di riporto” vengano considerate alla stregua del suolo e che il decreto che dovrà individuare i sottoprodotti indichi pure le condizioni alle quali le matrici materiali di riporto possano essere considerati sottoprodotti.
Passiamo ora ad una lettura più dettagliata di tali disposizioni.
Sacchetti di plastica al bando in tutto il mondo
Secondo il rapporto “Marine Litter: A Global Challenge”, pubblicato dopo una ricerca quinquennale nel giugno 2009 dall'Unep (Programma delle Nazioni Unite per l'Ambiente), in cima alla classifica dei rifiuti più pervasivi di mari e oceani vi è la plastica (80%) e, in particolare, i sacchetti di plastica: e ciò a grande danno di tartarughe marine, balene e altri mammiferi marini, così come di molti grandi uccelli marini, i quali molto spesso scambiano i brandelli di film di plastica fluttuanti per meduse e se li mangiano rimanendone soffocati.
Il Direttore Esecutivo dell'UNEP ha, perciò, lanciato un appello a tutti i Paesi per mettere al bando i sacchetti di plastica in tutto il mondo e farne cessare la produzione.
A livello europeo, dal 2002, la norma tecnica armonizzata (EN 13432), definisce con chiarezza che cosa può essere definito imballaggio biodegradabile (prima, in mancanza di tale norma tecnica, si poteva far comparire la scritta “biodegradabile” sui sacchetti di plastica, anche su quelli in polietilene). Il divieto di produrre e commercializzare i sacchetti di plastica non biodegradabili – introdotto in Italia dalla Finanziaria 2007 - fa riferimento proprio a tale norma.
Il divieto di commercializzazione degli shopper non biodegradabili
L’introduzione del divieto di commercializzazione dei sacchetti monouso non biodegradabili – a partire dal 1° gennaio 2010 – si deve a all’art. 1, comma 1130, della “Finanziaria 2007” (legge 26 dicembre 2006, n. 296): successivamente l’art. 23, comma 21-novies, del D.L. n. 78/2009 (c.d. “decreto anticrisi”), convertito, con modificazioni, dalla legge 3 agosto 2009, n. 102 ha spostato la decorrenza del divieto al 1° gennaio 2011.
Il divieto di commercializzare sacchetti per la spesa dannosi per l’ambiente, in verità, ha anche l’obiettivo di incoraggiare la modifica delle abitudini di consumo dei cittadini, promuovendo una maggiore propensione al riutilizzo, al fine ultimo di incidere sull’impatto che i sacchetti di plastica provocano sull’ambiente a causa dell’uso massiccio e delle modalità di smaltimento degli stessi.
Il Programma nazionale che non c’è…
Come sottolineato nel dossier predisposto dal Servizio Studi del Senato in funzione dell’avvio dell’iter di conversione in legge (A.S. n. 3111 ) del D.L. n. 2/2012, l’art. 1, comma 1130, della “Finanziaria 2007”, come successivamente modificato, aveva previsto il varo di un Programma nazionale per la progressiva riduzione della commercializzazione di sacchi per l’asporto delle merci biodegradabili, secondo i criteri fissati dalla normativa comunitaria e dalle norme tecniche approvate, con la finalità di ridurre le emissioni di anidride carbonica in atmosfera, rafforzare la protezione ambientale e sostenere le filiere agro-industriali nel campo dei biomateriali.
Il suddetto programma avrebbe dovuto essere definito, entro centoventi giorni, con decreto del MiSE, di concerto con il MATTM e con il Ministro delle politiche agricole alimentari e forestali, previo parere delle competenti Commissioni parlamentari, ma tale decreto non è mai stato emanato.
L’assenza della sperimentazione e dei provvedimenti necessari al raggiungimento del divieto hanno fatto sorgere dubbi interpretativi e delle difficoltà nell’applicazione operativa dello stesso, con particolare riferimento sia agli aspetti tecnico-scientifici (quali l’assenza di una puntuale definizione del concetto di biodegradabilità), sia alla genericità del divieto contenuto nella normativa citata, sia, infine, alle conseguenze del mancato rispetto del divieto medesimo.
D.L. n. 2/2012, art. 2: introduce una nuova proroga del divieto di commercializzare gli shopper non biodegradabili
Proprio per la mancata adozione del citato Programma di sperimentazione, come accennato, era stato prorogato un prima volta il termine di decorrenza del divieto (ved. il citato art. 23, comma 21-novies, D.L. n. 78/2009), e praticamente per lo stesso motivo, ora, l’art. 2, comma 1, primo periodo, D.L. n. 2/2012 ha introdotto una nuova proroga del termine suddetto – nell’intento di favorire l’ulteriore sviluppo dei comportamenti rispettosi dell’ambiente da parte dei consumatori e della “green generation” – “fino all'adozione del decreto di cui al secondo periodo limitatamente alla commercializzazione dei sacchi per l'asporto delle merci conformi alla norma armonizzata UNI EN 13432:2002, secondo certificazioni rilasciate da organismi accreditati, e di quelli di spessore superiore, rispettivamente, ai 200 micron per i sacchi per l'asporto destinati all'uso alimentare e 100 micron per i sacchi per l'asporto destinati agli altri usi”.
Il divieto, cioè, non sarà operativo fino a quando non verrà adottato il decreto interministeriale (di natura non regolamentare) dei Ministri dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare e dello sviluppo economico, che dovrà porre fine alle incertezze interpretative della materia e del relativo contenzioso comunitario.
Tale decreto dovrà essere adottato entro il 31 luglio 2012 e dovrà anche individuare eventuali ulteriori caratteristiche tecniche dei sacchi per asporto merci – ai fini della loro commercializzazione – e le modalità di informazione ai consumatori (D.L. n. 2/2012, art. 2, comma 1, secondo periodo).
Ancora, secondo il “terzo periodo” della norma in parola, in conformità al principio “chi inquina paga” – sancito dall’art. 191, paragrafo 2, del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea (ex articolo 174 del Trattato delle Comunità europee) e, quindi, attraverso l’introduzione di un contributo ambientale, sulla scorta di quanto, ad esempio, previsto dagli articoli 224, comma 3, lettera h), e 228 del D.Lgs. n. 152/2006) – e agli altri principi di cui all’art. 3-ter, D.Lgs. n. 152/2006, la commercializzazione dei sacchi per l'asporto diversi da quelli di cui al primo periodo può essere consentita solo alle condizioni stabilite da un (altro) D.M. (di natura non regolamentare) del MATTM e del MiSE, sentito il competente Dipartimento della Presidenza del Consiglio dei Ministri.
Sanzioni
Le sanzioni per la commercializzazione di sacchi non conformi scatteranno dal 31 luglio 2012 e consisteranno nel pagamento di una somma che potrà andare dai 2.500 ai 25.000 euro, aumentata fino al quadruplo del massimo se la violazione del divieto riguarda quantità ingenti di sacchi per l’asporto oppure un valore della merce superiore al 20% del fatturato del trasgressore. Le sanzioni verranno applicate secondo quanto disposto dalla legge 24 novembre 1981, n. 689.
Fermo restando quanto previsto in ordine ai poteri di accertamento degli ufficiali e degli agenti di polizia giudiziaria dall'art. 13 della legge n. 689/1981, all'accertamento delle violazioni provvedono, d'ufficio o su denunzia, gli organi di polizia amministrativa.
Il rapporto previsto dall'art. 17 della medesima legge n. 689/1981 deve essere presentato alla CCIAA (Camera di commercio, industria, artigianato e agricoltura) della provincia nella quale è stata accertata la violazione.
D.L. n. 2/2012, art. 3, materiali di riporto: norma di interpretazione autentica dell’art. 185, D.Lgs. n. 152/2006
L’art. 3, D.L. n. 2/2012 risponde alla necessità di offrire maggiori certezze agli operatori chiamati ad applicare la disciplina sul “materiale da riporto” contenuta nel D.Lgs. n. 152/2006: in particolare, il legislatore ha ritenuto di dover precisare che la matrice ambientale “materiale da riporto” ricade nel più ampio concetto di terreno, suolo e sottosuolo.
Alla stregua di ciò, il comma 1 dell’art. 3, D.L. n. 2/2012 ha introdotto una norma di interpretazione autentica dell’art. 185, commi 1, lettere b) e c), e 4, del D.Lgs. n. 152/2006, tesa a chiarire che i materiali di riporto per così dire “storici” sono esclusi dall’applicazione della normativa sui rifiuti, di cui al titolo I della Parte Quarta del TUA.
Sul punto, il dossier del Servizio Studi del Senato rammenta che il “materiale di riporto storico” è costituito da una miscela eterogenea di materiali di origine antropica e terreno naturale i quali, utilizzati nel corso dei secoli per successivi riempimenti e livellamenti del terreno, si sono stratificati e sedimentati nel suolo fino a profondità variabili e, compattandosi e integrandosi con il “terreno naturale”, si sono assestati determinando in molte città un nuovo orizzonte stratigrafico.
In relazione a tali materiali di riporto, l’art. 2, paragrafo 1, lettere b) e c), della direttiva 2008/98/CE sui rifiuti – recepito dall’art. 185, comma 1, lettere b) e c), D.Lgs. n. 152/2006 – ha previsto espressamente l’esclusione dall’ambito di applicazione della normativa sui rifiuti sia del “terreno (in situ), inclusi il suolo contaminato non escavato e gli edifici collegati permanentemente al terreno” (lettera b), sia del “suolo non contaminato e altro materiale allo stato naturale escavato nel corso di attività di costruzione ...” (lettera c).
D’altronde, già il regolamento di cui al D.M. Ambiente 25 ottobre 1999, n. 471, qualificando il materiale di riporto come autonoma matrice ambientale alla stregua del “suolo” e del “sottosuolo”, lo escludeva dalla disciplina dei rifiuti e lo assoggettava, sempreché contaminato, alla ordinaria procedura di “bonifica” dei suoli. Secondo il legislatore, lo spirito e il dato letterale della disciplina non sarebbero cambiati nemmeno a seguito dell’entrata in vigore del D.Lgs. n. 152/2006, ed infatti quest’ultimo continua espressamente ad individuare i materiali di riporto come matrice ambientale nell’Allegato 2 alla Parte Quarta.
La norma inserita nel D.L. n. 2/2012, perciò, conferma espressamente che nel più ampio concetto di “terreno, suolo e sottosuolo” deve ricomprendersi anche la matrice ambientale “materiale di riporto” e ciò:
- sia quando detta matrice non sia contaminata e, una volta escavata, venga utilizzata nel medesimo sito (articolo 185, comma 1, lettera c)),
- sia quando sia contaminata ma non venga scavata rimanendo in situ (articolo 185, comma 1, lettera b)),
- sia, infine, quando, una volta escavata, se ne debba valutare l’eventuale utilizzazione anche al di fuori del sito in cui sia stata escavata (art. 185, comma 4).
Nell’intento del legislatore, l’inserimento di tale norma di interpretazione autentica dell’art. 185, TUA, garantirà omogeneità di posizioni in ambito applicativo e darà piena e concreta applicazione alla normativa europea.
Condizioni alle quali il materiale di riporto deve essere considerato sottoprodotto: rinvio al DM attuativo
Per spiegare meglio il contesto in cui si viene ad inserire il comma 2 dell’art. 3, D.L. n. 2/2012 – che riguarda ancora il materiale di riporto – allargheremo la nostra visuale richiamando la nozione di sottoprodotto.
Come è noto, per sottoprodotti si intendono i residui della produzione che pur essendo tali non sono rifiuti. La nozione di “sottoprodotto” è chiaramente complementare rispetto a quella di rifiuto.
Più precisamente, l’art. 183, 1° co., lett. qq), D.Lgs. n. 152/2006 – come da ultimo riformato dal D.Lgs. n. 205/2010 – stabilisce che per “sottoprodotto” debba intendersi “qualsiasi sostanza od oggetto che soddisfa le condizioni di cui all’articolo 184-bis, 1° co., o che rispetta i criteri stabiliti in base all’art. 184-bis, 2° co.”.
A sua volta, l’art. 184-bis (Sottoprodotto) – introdotto dall’art. 12, D.Lgs. n. 205/2010 – afferma che è un sottoprodotto e non un rifiuto ai sensi dell’art. 183, 1° co, lett. a), qualsiasi sostanza od oggetto che soddisfi tutte le seguenti condizioni:
a) la sostanza o l’oggetto deve essere originato da un processo di produzione, di cui costituiscano parte integrante, e il cui scopo primario non sia la loro produzione;
b) deve essere certo che la sostanza o l’oggetto saranno utilizzati, nel corso dello stesso o di un successivo processo di produzione o di utilizzazione, da parte del produttore o di terzi;
c) la sostanza o l’oggetto può essere utilizzato direttamente senza alcun ulteriore trattamento diverso dalla normale pratica industriale;
d) l’ulteriore utilizzo è legale, ossia la sostanza o l’oggetto soddisfa, per l’utilizzo specifico, tutti i requisiti pertinenti riguardanti i prodotti e la protezione della salute e dell’ambiente e non porterà a impatti complessivi negativi sull’ambiente o la salute umana.
Il comma 2 dell’art. 184-bis demanda, poi, ad uno o più decreti del Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare la definizione dei criteri qualitativi o quantitativi da soddisfare affinchè specifiche tipologie di sostanze o oggetti siano considerati sottoprodotti e non rifiuti.
Ulteriormente, il comma 4 dell’art. 39, D.Lgs. n. 205/2010 prevede che dalla data di entrata in vigore del D.M. di cui all'art. 184-bis, comma 2, sia abrogato l’art. 186.
Orbene, il comma 2 dell’art. 3, D.L. n. 2/2012, previa l’aggiunta di un altro periodo all'art. 39, comma 4, D.Lgs. n. 205/2010, prevede che lo stesso D.M. che dovrà definire i citati criteri quali-quantitativi - ai sensi dell’art. 184-bis, comma 2, D.Lgs. n. 152/2006 – stabilisca pure le condizioni alle quali il materiale di riporto di cui all’art. 185, comma 4, D.Lgs. n. 152/2006, dovrà considerarsi sottoprodotto e non rifiuto.
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