Con la pronuncia in esame, la Corte costituzionale ha dichiarato l’illegittimità dell’art. 183, comma 1, lett. n), d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152, nel testo antecedente alle modiche introdotte dall’art. 2, comma 20, d.lgs. 16 gennaio 2008, n. 4, nella parte in cui prevede: «rientrano altresì tra i sottoprodotti non soggetti alle disposizioni di cui alla parte quarta del presente decreto le ceneri di pirite, polveri di ossido di ferro, provenienti dal processo di arrostimento del minerale noto come pirite o solfuro di ferro per la produzione di acido solforico e ossido di ferro, depositate presso stabilimenti di produzione dismessi, aree industriali e non, anche se sottoposte a procedimento di bonifica o di ripristino ambientale».
La sentenza si segnala, oltre che per il merito della complessa vicenda sottoposta al vaglio della Corte, anche perché essa affronta la delicata questione del rapporto tra diritto penale e normativa comunitaria, soffermandosi sui poteri attribuiti al giudice, sia ordinario sia delle leggi, nel caso in cui la normativa nazionale contrasti con il diritto comunitario.
Veniamo al merito della caso concreto.
L’oggetto della vicenda riguardava l’asserita violazione delle norme che disciplinano l’attività di gestione di rifiuti pericolosi in assenza di autorizzazione o con autorizzazione scaduta; in particolare, il punto controverso riguardava la definizione di rifiuto e la differenza tra tale nozione e quella di sottoprodotto, secondo la normativa comunitaria e nazionale.
Da un lato, sulla base della normativa europea (cfr. le direttive 15 luglio 1975, n. 75/442/CEE, 18 marzo 1991, n. 91/156/CEE e 5 aprile 2006, n. 2006/12/CE) la Corte di giustizia dell’Unione europea ha fissato punti fermi interpretativi:
«a) la nozione di rifiuto deve essere intesa in senso estensivo ed in tal modo devono essere interpretate le norme che contengono riferimenti alla stessa;
b) dalla suddetta nozione sono escluse le sostanze suscettibili di utilizzazione economica, nel caso in cui non si tratta di prodotti di cui il detentore si disfa;
c) in tale nozione non sono compresi i sottoprodotti, intesi come beni, materiali o materie prime, che derivano da un processo di estrazione o fabbricazione, che non è destinato principalmente a produrli, a condizione che la loro utilizzazione sia certa e non eventuale, avvenga senza trasformazioni preliminari ed al fine di commercializzare il materiale, anche eventualmente per destinarlo a soggetti diversi dal produttore».
Dall’altro, in attuazione delle citate direttive, il legislatore italiano ha emanato dapprima il d.lgs. 5 febbraio 1997, n. 22 - che riproduceva quasi testualmente la definizione comunitaria e prevedeva sanzioni penali per le attività poste in essere in violazione della disciplina sul trattamento dei rifiuti; quindi è intervenuto il “codice dell’ambiente”, varato con il d.lgs. n. 152 del 2006, che, nel ridisegnare, all’art. 183, l’intera materia, ha escluso – ai fini che qui interessano - dalla categoria dei rifiuti un materiale, le ceneri di pirite, indipendentemente dal fatto che l’impresa produttrice se ne sia disfatta.
Di qui, dunque, il contrasto della norma censurata – che «introduce una presunzione assoluta, in base alla quale le ceneri di pirite, quale che sia la loro provenienza e il trattamento ricevuto da parte del produttore, sono sempre e comunque da qualificare “sottoprodotto”» - con la definizione comunitaria, che invece, ai fini di classificare di una sostanza come “rifiuto” ovvero “sottoprodotto”, «fa leva anche su fatti estrinseci e sui comportamenti dei soggetti produttori ed utilizzatori e non si arresta pertanto alla mera indicazione della natura intrinseca del materiale».
La questione, peraltro, è stato in seguito risolta dal legislatore nazionale il d.lgs. n. 4 del 2008, in quanto la norma censurata è rimasta in vigore solo per un paio d’anni; nondimeno, la questione, nel processo in esame, è rilevante, in quanto comporta, come indiretta conseguenza, la penale irrilevanza delle gestione delle ceneri di pirite al di fuori delle regole stabilite dalla legge.
Come uscire dall’impasse?
La Corte ha escluso, in primo luogo, la possibilità di un’interpretazione adeguatrice, conforme alla normativa europea, «in quanto contraddice ciò che chiaramente emerge dal testo della disposizione censurata».
Pure impraticabile è stata ritenuta la diretta applicazione, da parte del giudice, delle direttive comunitarie, con conseguente disapplicazione della norma censurata, in quanto ritenuta in conflitto con le prime.
Secondo l’orientamento espresso dalla giurisprudenza, sia italiana, sia comunitaria, l’efficacia diretta di una direttiva è ammessa «solo se dalla stessa derivi un diritto riconosciuto al cittadino, azionabile nei confronti dello Stato inadempiente», mentre deve ritenersi preclusa quando, come nella specie, «dall’applicazione della direttiva deriva una responsabilità penale».
Peraltro, ha sottolineato la Corte, «l’impossibilità di non applicare la legge interna in contrasto con una direttiva comunitaria non munita di efficacia diretta non significa tuttavia che la prima sia immune dal controllo di conformità al diritto comunitario, che spetta a questa Corte, davanti alla quale il giudice può sollevare questione di legittimità costituzionale, per asserita violazione dell’art. 11 ed oggi anche dell’art. 117, primo comma, Cost. ».
La Corte ha pure escluso il rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia dell’Unione europea, rimedio che si impone quando «occorra risolvere un dubbio interpretativo», e non quando, come nella vicenda in parola, «il significato della norma comunitaria sia evidente, anche per essere stato chiarito dalla giurisprudenza della Corte di giustizia».
Breve: «rilevato il contrasto tra la norma censurata e le direttive comunitarie sui rifiuti, nonché l’impossibilità di disapplicare la stessa da parte del giudice rimettente e la non necessità del rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia dell’Unione europea», la Corte si è interrogata sugli «effetti della declaratoria di illegittimità costituzionale di una norma extrapenale, che, sottraendo temporaneamente le ceneri di pirite dalla categoria dei rifiuti, ha escluso, durante il periodo della sua vigenza, precedente all’abrogazione ad opera del d.lgs n. 4 del 2008, l’applicabilità delle sanzioni penali previste per la gestione illegale dei rifiuti alla fattispecie oggetto del giudizio principale».
La Corte ha sottolineato un aspetto peculiare della vicenda in questione, e cioè che, al momento della commissione dei fatti per cui si procede la censurata norma di esclusione non esisteva, sicché trovavano applicazione le sanzioni penali previste dal legislatore l’inosservanza delle norme introdotte in ossequio alle direttive comunitarie sui rifiuti.
Durante lo svolgimento del processo è entrata in vigore la norma di esclusione, che è stata successivamente abrogata nelle more del giudizio incidentale.
Orbene, secondo il disposto dell’art. 2, comma 4 c.p. se la legge del tempo in cui fu commesso il reato e le posteriori sono diverse, si applica quella le cui disposizioni sono più favorevoli al reo, salvo che sia stata pronunciata sentenza irrevocabile. Il principio di retroattività della legge più favorevole (che ora trova espressa copertura europea nell’art. 49 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea cd. Carta di Nizza) «non esclude l’assoggettamento di tutte le norme giuridiche di rango primario allo scrutinio di legittimità costituzionale».
Se, quindi, alla Corte fosse inibito la verifica della conformità delle norme legislative interne rispetto alle norme comunitarie a causa del possibile effetto in malam partem «non si arriverebbe soltanto alla conclusione del carattere non autoapplicativo delle direttive comunitarie sui rifiuti, ma si toglierebbe a queste ultime ogni efficacia vincolante per il legislatore italiano, come effetto del semplice susseguirsi di norme interne diverse, che diverrebbero insindacabili a seguito della previsione, da parte del medesimo legislatore italiano, di sanzioni penali».
Ad avviso della Corte, quindi, «occorre quindi distinguere tra controllo di legittimità costituzionale, che non può soffrire limitazioni, se ritualmente attivato secondo le norme vigenti, ed effetti delle sentenze di accoglimento nel processo principale, che devono essere valutati dal giudice rimettente secondo i principi generali che reggono la successione nel tempo delle leggi penali».
Di qui, dunque, la declaratoria di incostituzionalità.
(Sentenza Corte Costituzionale 28/01/2010, n. 28)