Nei procedimenti riuniti C-105/09 e C-110/09, la Corte di Giustizia CE riconosce la conformità del programma di azione, adottato dal Governo Vallone per tutelare le acque dall’inquinamento da nitrati provenienti dalle attività agricole, con il piano o programma previsto dall’art. 3, n. 2, lett. a), della direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 27 giugno 2001, 2001/42/CE. Stabilisce, infatti, la Corte che: “Un programma d’azione adottato in forza dell’art. 5, n. 1, della direttiva del Consiglio 12 dicembre 1991, 91/676/CEE, relativa alla protezione delle acque dall’inquinamento provocato dai nitrati provenienti da fonti agricole, è, in linea di principio, un piano o un programma ai sensi dell’art. 3, n. 2, lett. a), della direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 27 giugno 2001, 2001/42/CE, concernente la valutazione degli effetti di determinati piani e programmi sull’ambiente, in quanto costituisce un «piano» o un «programma» ai sensi dell’art. 2, lett. a), di quest’ultima direttiva e include misure il cui rispetto condiziona il rilascio dell’autorizzazione che può essere accordata per la realizzazione dei progetti elencati negli allegati I e II della direttiva del Consiglio 27 giugno 1985, 85/337/CEE, concernente la valutazione dell’impatto ambientale di determinati progetti pubblici e privati, come modificata dalla direttiva del Consiglio 3 marzo 1997, 97/11/CE.”.
Le domande di pronuncia pregiudiziale proposte alla Corte europea sono emerse nell’ambito di due controversie, che contrappongono la Terre wallonne ASBL e la Inter-Environnement Wallonie ASBL alla Région wallonne (Regione vallona), finalizzate all’annullamento del decreto del governo vallone del 15 febbraio 2007, che modifica il libro II del Codice dell’ambiente, il quale costituisce il Codice dell’acqua, nella parte relativa alla gestione sostenibile dell’azoto in agricoltura (Moniteur belge del 7 marzo 2007, pag. 11118). In sostanza, le domande pregiudiziali sottoposte all’attenzione del Giudice comunitario concernono la corretta interpretazione dell’art. 3 della direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 27 giugno 2001, 2001/42/CE, che riguarda la valutazione degli effetti di determinati piani e programmi sull’ambiente. Al fine di un inquadramento completo della questione rinviata alla Corte di Giustizia CE, è indispensabile richiamare quelle disposizioni normative, fissate rispettivamente dall’Unione e dalla Regione vallone per disciplinare la materia in oggetto, che maggiormente rilevano nel caso dedotto.
La direttiva del Consiglio 12 dicembre 1991, 91/676/CEE, relativa alla protezione delle acque dall’inquinamento provocato dai nitrati provenienti da fonti agricole (GU L 375, pag. 1), all’art. 1 prevede che la direttiva mira a:
«(…) – ridurre l’inquinamento delle acque causato direttamente o indirettamente dai nitrati di origine agricola;
– prevenire qualsiasi ulteriore inquinamento di questo tipo». All’art. 3, nn. 1 e 2 stabilisce che: «1. Le acque inquinate e quelle che potrebbero essere inquinate se non si interviene ai sensi dell’articolo 5 sono individuate dagli Stati membri conformemente ai criteri di cui al [punto A dell’]allegato I. 2. Entro un periodo di due anni a decorrere dalla notifica della presente direttiva, gli Stati membri designano come zone vulnerabili tutte le zone note del loro territorio che scaricano nelle acque individuate in conformità del paragrafo 1 e che concorrono all’inquinamento. Essi notificano tale prima designazione alla Commissione entro sei mesi». All’art. 5, la medesima direttiva dispone ai nn. 1, 2 e 3 che: «1. Entro un periodo di due anni a decorrere dalla prima designazione di cui all’articolo 3, paragrafo 2, o di un anno dopo ogni nuova designazione ai sensi dell’articolo 3, paragrafo 4, gli Stati membri, per il conseguimento degli obiettivi di cui all’articolo 1, fissano programmi d’azione per quanto riguarda le zone vulnerabili designate. 2. Un programma d’azione può riguardare tutte le zone vulnerabili nel territorio di uno Stato membro oppure, se lo Stato membro lo giudica opportuno, si possono fissare programmi diversi per diverse zone vulnerabili o parti di zone. 3.
I programmi d’azione tengono conto:
a) dei dati scientifici e tecnici disponibili, con riferimento principalmente agli apporti azotati rispettivamente di origine agricola o di altra origine;
b) delle condizioni ambientali nelle regioni interessate dello Stato membro di cui trattasi.
La direttiva 27 giugno 2001, 2001/42/CE, del Parlamento Europeo e del Consiglio, all’art. 2 dispone quanto segue: «Ai fini della presente direttiva:
a) per “piani e programmi” s’intendono i piani e i programmi, compresi quelli cofinanziati dalla Comunità europea, nonché le loro modifiche: – che sono elaborati e/o adottati da un’autorità a livello nazionale, regionale o locale oppure predisposti da un’autorità per essere approvati, mediante una procedura legislativa, dal parlamento o dal governo e – che sono previsti da disposizioni legislative, regolamentari o amministrative;
b) per “valutazione ambientale” s’intende l’elaborazione di un rapporto di impatto ambientale, lo svolgimento di consultazioni, la valutazione del rapporto ambientale e dei risultati delle consultazioni nell’iter decisionale e la messa a disposizione delle informazioni sulla decisione a norma degli articoli da 4 a 9; (…)».
Ai sensi dell’art. 3 di detta direttiva: «1. I piani e i programmi di cui ai paragrafi 2, 3 e 4, che possono avere effetti significativi sull’ambiente, sono soggetti ad una valutazione ambientale ai sensi degli articoli da 4 a 9. 2. Fatto salvo il paragrafo 3, viene effettuata una valutazione ambientale per tutti i piani e i programmi,
a) che sono elaborati per i settori agricolo, forestale, della pesca, energetico, industriale, dei trasporti, della gestione dei rifiuti e delle acque, delle telecomunicazioni, turistico, della pianificazione territoriale o della destinazione dei suoli, e che definiscono il quadro di riferimento per l’autorizzazione dei progetti elencati negli allegati I e II della direttiva 85/337/CEE,
o b) per i quali, in considerazione dei possibili effetti sui siti, si ritiene necessaria una valutazione ai sensi degli articoli 6 e 7 della direttiva 92/43/CEE. Nella norma ulteriormente è disposto che: per i piani e i programmi di cui al paragrafo 2, che determinano l’uso di piccole aree a livello locale, e per le modifiche minori dei piani e dei programmi di cui al paragrafo 2, la valutazione ambientale è necessaria solo se gli Stati membri determinano che essi possono avere effetti significativi sull’ambiente. Inoltre, che gli Stati membri determinano se i piani e i programmi, diversi da quelli di cui al paragrafo 2, che definiscono il quadro di riferimento per l’autorizzazione dei progetti, possono avere effetti significativi sull’ambiente.
Passando a valutare la normativa interna, bisogna ricordare che la direttiva 2001/42/CE è stata trasposta nell’ordinamento della Regione vallone attraverso gli articoli D. 52 e seguenti del libro I del Codice dell’ambiente (il richiamato Moniteur belge del 9 luglio 2004). L’art. D. 53 di tale codice dispone: «1. Una valutazione dell’impatto ambientale di piani e programmi sull’ambiente è effettuata, conformemente agli artt. 52-61, per i piani e i programmi nonché le loro modifiche il cui elenco I è stabilito dal Governo, che:
1° sono elaborati per i settori agricolo, forestale, della pesca, energetico, industriale, dei trasporti, della gestione dei rifiuti e delle acque, dei suoli, delle telecomunicazioni, turistico e definiscono il quadro di riferimento per l’autorizzazione dei progetti riprodotti nell’elenco stabilito ai sensi dell’art. 66, [n.] 2;
2° sono sottoposti ad una valutazione ai sensi dell’art. 29 della legge 12 luglio 1973 sulla conservazione della natura. (…). E’ detto ancora che il Governo può sottoporre a valutazione di impatto ambientale quei piani o quei programmi che possono avere effetti significativi sull’ambiente e che non rientrano in specifiche previsioni legislative, amministrative o regolamentari.
L’art. R. 47 di detto Codice prevede, inoltre, che nell’allegato V è fissato l’elenco dei piani e programmi di cui all’art. 53, n. [1], del decreto».
Il richiamato allegato V, è stato predisposto decreto del governo vallone del 17 marzo 2005, relativo al Libro I del Codice dell’ambiente (Moniteur belge del 4 maggio 2005, pag. 21184), contiene, in particolare, il programma d’azione per la qualità dell’aria, il programma d’azione per la qualità dei suoli e il programma d’azione per la protezione della natura. Non contiene, invece, il programma d’azione per la gestione dell’azoto in agricoltura nelle zone vulnerabili, introdotto inizialmente nel diritto della Regione vallone con un decreto del 10 ottobre 2002.
Le disposizioni concernenti questo programma d’azione, attualmente in vigore nel diritto della Regione vallone, conseguono proprio alla adozione del decreto del 15 febbraio 2007, di cui nell’ambito dei procedimenti richiamati si chiede l’annullamento. Questo decreto fissa le condizioni applicabili alla gestione dell’azoto in agricoltura sull’intero territorio della Regione vallone.
Esso tratta inoltre la gestione dell’azoto nelle zone vulnerabili, costituendo il programma d’azione prescritto dall’art. 5 della direttiva 91/676.
Le zone vulnerabili rappresentano il 42% del territorio di detta Regione e il 54% della superficie agricola utile di quest’ultima.
In proposito bisogna ricordare che la Corte di giustizia CE con la sentenza del 22 settembre 2005, C-221/03, Commissione /Belgio, ha constatato che il regno del Belgio, non avendo adottato, entro il termine prescritto, le necessarie misure per dare attuazione alla direttiva 91/676, era venuto meno agli obblighi previsti dalla stessa direttiva. Di conseguenza, proprio al fine di dare attuazione a questa sentenza il Governo vallone ha adottato il decreto del 15 febbraio 2007, di cui la Terre wallonne ASBL e la Inter-Environnement Wallonie ASBL, ricorrendo al Conseil d’Etat, chiedono l’annullamento.
Secondo le società ricorrenti, infatti, il decreto non sarebbe stato sottoposto ad una valutazione ambientale ai sensi della direttiva 2001/42/CE. Il Governo della Regione, contrariamente, sostiene che il programma di gestione dell’azoto in agricoltura non rientra nell’ambito di applicazione della direttiva 2001/42/CE.
Il Conseil d’Etat, riconoscendo:
(i) di non poter escludere a priori che il programma di azione, del tipo previsto dalla direttiva 91/676, sia un piano o un programma ai sensi delle direttiva 2001/42/CE;
(ii) che nessuna norma del diritto della Regione vallone applicabile, alla data di adozione del decreto impugnato, assoggettava il piano di gestione dell’azoto a una valutazione dell’impatto ambientale e che non è pacifico che tale situazione sia contraria alla direttiva 2001/42/CE;
(iii) che l’applicazione corretta del diritto dell’Unione non s’impone con un’evidenza tale da escludere qualsiasi ragionevole dubbio; sospende il giudizio e rimette alla Corte di Giustizia tre questioni pregiudiziali.
La Corte si pronuncia soltanto sulla prima questione ritenendo, in seguito alla decisione adottata, che non occorra occuparsi della altre due questioni.
La prima, ed unica, domanda pregiudiziale su cui si pronuncia il Giudice comunitario è: «Se il programma di gestione dell’azoto relativo alle zone vulnerabili designate prescritto dall’art. 5, n. 1, della [direttiva 91/676] costituisca un piano o un programma ai sensi dell’art. 3, n. 2, lett. a), della [direttiva 2001/42], elaborato per i settori agricolo, forestale, della pesca, energetico, industriale, dei trasporti, della gestione dei rifiuti e delle acque, delle telecomunicazioni, turistico, della pianificazione territoriale o della destinazione dei suoli, e se esso definisca il quadro di riferimento per l’autorizzazione dei progetti elencati negli allegati I e II della [direttiva 85/337]».
La Corte di Giustizia ritiene necessario al fine di accertare se i programmi d’azione elaborati ai sensi dell’art. 5, n. 1, della direttiva 91/676 rientrino nell’art. 3, n. 2, lett. a), della direttiva 2001/42/CE, esaminare, sotto un primo profilo, se detti programmi d’azione siano «piani e programmi» ai sensi dell’art. 2, lett. a), di tale ultima direttiva e, sotto un altro aspetto, se essi soddisfino le condizioni di cui all’art. 3, n. 2, lett. a), della stessa.
Per quanto attiene al primo profilo (conformità a quanto disposto dell’art. 2 della direttiva 2001/42/CE), rileva che i programmi d’azione, da un lato, sono elaborati da un’autorità a livello nazionale, regionale o locale oppure predisposti da un’autorità per essere approvati, mediante una procedura legislativa, dal parlamento o dal governo e, dall’altro, sono previsti da disposizioni legislative, regolamentari o amministrative.
Inoltre, evidenzia che la direttiva 91/676 prescrive la predisposizione di siffatti programmi d’azione in tutte le «zone vulnerabili» designate dagli Stati membri ai sensi delle sue disposizioni e che tali programmi devono comprendere misure e azioni come quelle elencate al suo art. 5, destinate a combattere l’inquinamento provocato dai nitrati, e la cui attuazione e il cui controllo devono essere garantiti dagli Stati membri.
Le autorità competenti devono altresì riesaminare periodicamente la pertinenza delle misure e delle azioni e, se del caso, rivedere i programmi d’azione.
Infine, precisa che, sebbene non tutte le misure legislative relative alla protezione delle acque dall’inquinamento provocato dai nitrati provenienti da fonti agricole costituiscano un «piano» o un «programma» ai sensi della direttiva 2001/42/Ce, la sola circostanza che una siffatta misura sia adottata per via legislativa non determina la sua esclusione dall’ambito di applicazione di tale direttiva, dal momento che essa presenta le caratteristiche proprie di cui all’art. 5 della direttiva 91/676. Pertanto, conclude che i programmi di azione, sia per le caratteristiche che presentano sia in virtù della volontà del legislatore dell’Unione, costituiscono “piani” e “programmi” ai sensi dell’a direttiva 2001/42.
Per quanto riguarda il secondo aspetto (cioè la conformità al disposto dell’art. 3, n. 2, lett. a), della direttiva 2001/42/CE), la Corte rileva che in forza dell’art. 3, n. 2, lett. a), della direttiva 2001/42/CE, sono soggetti ad una valutazione ambientale sistematica i piani e i programmi che, da un lato, sono elaborati per determinati settori e, dall’altro, definiscono il quadro di riferimento per l’autorizzazione dei progetti elencati negli allegati I e II della direttiva 85/337.
Per quanto concerne la prima condizione prevista dall’art. 3, n. 2, lett. a), della direttiva 2001/42, la Corte fa osservare che dal titolo stesso della direttiva 91/676 emerge che i programmi d’azione sono elaborati per il settore agricolo.
Per quanto concerne la seconda condizione, vale a dire la possibilità di inquadrare i programmi di azione nel quadro di riferimento per l’autorizzazione dei progetti elencati negli allegati I e II della direttiva 83/337, secondo il Giudice comunitario, devono essere considerarti il contenuto e lo scopo di questi programmi.
Per quanto riguarda lo scopo dei programmi di azione, emerge dalla direttiva 91/676 (in particolare, dai ‘considerando’ 9-11, dagli artt. 1 e 3-5 nonché dagli allegati di tale direttiva) che tali programmi implicano un esame globale, a livello delle zone vulnerabili, dei problemi ambientali legati all’inquinamento provocato dai nitrati provenienti da fonti agricole, e che essi istituiscono un sistema organizzato volto ad assicurare un livello generale di protezione contro un siffatto inquinamento.
Quanto al contenuto dei programmi di azione, emerge dall’art. 5 della direttiva 91/676, in combinato disposto con l’allegato III della stessa, che i citati programmi contengono misure concrete e obbligatorie, le quali riguardano segnatamente i periodi in cui è proibita l’applicazione al terreno di determinati tipi di fertilizzanti, la capacità dei depositi per effluenti di allevamento, le procedure di applicazione al terreno ed il quantitativo massimo di effluenti di allevamento contenente azoto che può essere sparso (v., in tal senso, sentenza 8 settembre 2005, causa C 416/02, Commissione/Spagna, Racc. pag. I 7487, punto 34).
Ancora, la Corte fa rilevare che emerge dall’art. 5, n. 4, della direttiva 91/676 che i programmi d’azione adottati in applicazione del n. 1 di tale articolo devono prevedere un insieme di misure il cui rispetto può condizionare il rilascio dell’eventuale autorizzazione da accordare ai progetti elencati negli allegati I e II della direttiva 85/337 e per la definizione dei quali la direttiva 91/676 conferisce agli Stati membri un determinato margine discrezionale.
Tuttavia, poiché in siffatta ipotesi spetta al giudice nazionale valutare l’effettività e la portata in considerazione del programma d’azione in esame, la Corte ritiene che il citato programma d’azione, per quanto riguarda le misure di cui trattasi, definisce il quadro di riferimento per l’autorizzazione dei progetti elencati negli allegati I e II della direttiva 85/337, ai sensi dell’art. 3, n. 2, lett. a), della direttiva 2001/42. Così argomentando, la Corte, come già ricordato sopra, dispone che: “Un programma d’azione adottato in forza dell’art. 5, n. 1, della direttiva del Consiglio 12 dicembre 1991, 91/676/CEE, relativa alla protezione delle acque dall’inquinamento provocato dai nitrati provenienti da fonti agricole, è, in linea di principio, un piano o un programma ai sensi dell’art. 3, n. 2, lett. a), della direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 27 giugno 2001, 2001/42/CE, concernente la valutazione degli effetti di determinati piani e programmi sull’ambiente, in quanto costituisce un «piano» o un «programma» ai sensi dell’art. 2, lett. a), di quest’ultima direttiva e include misure il cui rispetto condiziona il rilascio dell’autorizzazione che può essere accordata per la realizzazione dei progetti elencati negli allegati I e II della direttiva del Consiglio 27 giugno 1985, 85/337/CEE,(…)”.
(Sentenza Corte Giust. CE 17/06/2010, n. C-105/09 e C110/09)